В очікуванні відбудови: п’ять запитань, на які досі немає відповідей

Мало хто сподівається на завершення війни до кінця цього року, однак Україна вже потребує міжнародної допомоги з ліквідації її наслідків. Деокуповані території та міста, які постраждали від бомбардувань, входять у перший воєнний опалювальний сезон. Не всюди його зустрінуть зі світлом, водою і теплом. Тисячі будинків знищені або пошкоджені, і їхні власники наразі не мають чіткої відповіді, як і коли вони зможуть отримати допомогу. Коштів у державному бюджеті катастрофічно не вистачає, і зрозуміло, що вони насамперед мають іти на армію та відновлення критичної інфраструктури.

Світ публічно заговорив про план Маршалла для України ще на самому початку війни. Але його все ще не сформулювали. Поки предмет політичних дискусій тримається у полі того, хто вирішуватиме, які проєкти фінансувати та як багато грошей нам знадобиться.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

«План Маршалла» для України: США щомісяця надаватимуть по $1,5 мільярда

Зараз у Верховній Раді обговорюють законопроєкт №7198 про порядок компенсації за пошкоджене та знищене майно. Нещодавно офіс президента також презентував концепт Фонду відновлення України та анонсував подання до парламенту законопроєкту про його діяльність. Але наразі ініціативи від влади мають низку невирішених питань. І це не виглядає як український план Маршалла, бо немає ні загальної концепції, ні, власне, плану.

Запитання перше: де компенсації, а де відбудова?

Першочергове завдання держави — оцінити та зареєструвати всі пошкоджені і зруйновані об’єкти. Але що робити далі, до кінця не зрозуміло.

Частину об’єктів будуть відбудовувати — замість зруйнованого буде зведено нове, можливо, більш сучасне. Ще частина має потрапити в процедуру компенсації, тобто власник повинен отримати відшкодування за руйнування.

Депутати пропонували вже кілька законопроєктів, щоб визначити порядок компенсації за зруйноване майно. Наразі основний — №7198. Він передбачає порядок виплати відшкодування лише для фізичних осіб. Для багатоквартирних будинків планується відбудова житла на місці зруйнованого.

Однак чимало питань поки залишаються поза законом. Зокрема, щодо майна юридичних осіб, знищеного рухомого майна фізичних осіб (наприклад, авто), немайнової шкоди (втрата здоров’я).

Окрім цього, невідомо, як бути з об’єктами, що вже відновлені або частково відновлені власними силами.

З іншого боку, згідно з концептом Фонду відновлення України, який сьогодні попередньо обговорюють, перелік усіх об’єктів відбудови, що фінансуватимуться за міжнародні кошти, визначатиме Кабмін за поданням центральних органів виконавчої влади або облдержадміністрацій.

Ймовірно, до цього переліку відбудови потраплять далеко не всі зруйновані об’єкти. Відповідно, існуватиме велика сіра зона об’єктів, які потенційно не потраплять ні до процедури компенсацій, ні до процедури відбудови (див. табл.).

Запитання друге: регіональна чи централізована модель відбудови?

Уже зараз паралельно розвиваються два тренди:

1) регіональне партнерство, коли різні регіони співпрацюють із різними країнами і фондами (регіональне менторство);

2) централізована інституція (фонд або агенція), яка координуватиме всю відбудову.

Ще на конференції в Лугано окремі країни виявили бажання взяти шефство над відбудовою певних областей або міст. У деяких регіонах цей процес уже частково запустили. Наприклад, Данія починає допомагати у відбудові Миколаївської області.

З іншого боку, в концепті Фонду відновлення України йдеться про централізований процес, підпорядкований Кабінету міністрів.

У кожного із цих варіантів є свої недоліки.

Модель децентралізованого процесу застосовували під час реалізації проєктів повоєнної реконструкції Боснії і Герцеговини в 1996–2004 роках. Це загалом призвело до негативного досвіду та низької ефективності реконструкції через низку проблем:

• брак стратегічного бачення довгострокових шляхів розвитку економіки;
• дублювання зусиль різних донорів та їхні слабкі комунікації;
• низький управлінський потенціал національних органів.

Також коли різні країни фінансують проєкти в різних областях/містах, то питання обсягів відбудови залежить лише від бажання/можливостей країни-донора. На практиці це може означати, що одне місто/регіон отримає багато коштів і потужне відновлення, інші — значно менше. Надалі це призведе до внутрішньої міграції населення в більш розвинені міста/регіони.

Модель єдиного Фонду відновлення України з незалежною наглядовою радою теж викликає багато питань. По-перше, це політичні ризики впливу на вибір проєктів відбудови. По-друге, незалежні наглядові ради не дають впевненості в ефективності роботи інституції.

Із такими проблемами зіткнулися США під час реалізації проєктів реконструкції в Афганістані й Іраку. Багато проєктів там не було завершено, а інвестовані кошти не дали очікуваного результату для розвитку економіки та покращення рівня життя населення. Попри незалежні наглядові ради і міжнародний контроль.

Певні проєкти не відповідали пріоритетам і загальнонаціональним інтересам, а були зумовлені корупційною мотивацією органів влади. Яскравий приклад — будівництво готелю в Кабулі вартістю 85 млн дол., яке так і не завершилося. У результаті американські платники податків втратили кошти, а жителі Афганістану не отримали жодної користі від багатомільйонних інвестицій.

Нестабільність політичної системи і низький розвиток державних інституцій, таких як суди, антимонопольні органи, інституції розслідування економічних злочинів, призводять до високих ризиків корупційних зловживань і великої кількості незавершених проєктів. З погляду ефективності відбудови, це найгірший сценарій.

Щоб мінімізувати ризики, централізована координація процесу відбудови має бути максимально незалежною від політичної системи, коли більшість рішень приймають на основі об’єктивних процесів, а не політичних вподобань.

У центрі цього процесу може бути політично незалежна інституція (агенція/фонд), що відповідає саме за якість процесу: підтримку розробки якісних проєктів, їхню оцінку, забезпечення прозорого способу визначення виконавців і вартості робіт, контроль за ефективністю використання коштів, агрегацію інформації та інформування суспільства.

Фактично така інституція повинна зв’язувати між собою всі сторони процесу відбудови:

1) донорів та інвесторів;

2) державу;

3) виконавців проєктів (балансоутримувачів об’єктів);

4) суспільство і громади (кінцевих бенефіціарів).

Також вона повинна мати високу довіру в міжнародного суспільства і населення України.

Запитання третє: державна чи міжнародна інституція відновлення?

Також є два протилежні погляди з приводу того, якою ця інституція повинна бути: українською чи міжнародною (іноземною). І тут теж немає очевидно правильного вибору. Адже в обох випадках є свої недоліки.

Державна інституція, навіть якщо її відгородити від держави всілякими незалежними органами на кшталт наглядових рад, усе одно опиниться в полі дії нормативно-правової бази Кабміну і Верховної Ради.

Ми не раз бачили спроби змінити законодавство у сфері НАБУ і САП, щоб мінімізувати політичну незалежність цих органів. Також ми бачили, як відбуваються конкурси до цих органів. Вірити в те, що у випадку агенції/фонду відбудови український політикум поводитиметься якось інакше, складно.

Також суто міжнародний орган дуже далекий від реальних потреб України. Він буде зацікавлений у реалізації проєктів, які легше контролювати і в яких, найшвидше, виконавцями будуть західні компанії. А вони навряд чи прийдуть будувати невеликі об’єкти у віддалених громадах.

В Афганістані Офіс генерального інспектора і Трастовий фонд реконструкції не забезпечили ефективного використання коштів і якісної реалізації проєктів. Адже ефективність проєктів залежить від виконання і потребує не тільки процедурного, а й оперативного контролю процесів.

Над міжнародною інституцією не висітиме важіль українського суспільства, який вимагатиме будувати не лише масштабні інвестиційні проєкти, а й більш приземлені сквери, дитсадки, автобусні зупинки тощо.

Тож, швидше за все, така інституція має бути українською, але максимально віддаленою від тіла державної влади.

Наразі концепт Фонду відновлення України передбачає, що саме Кабмін визначатиме, що і як він робитиме. На відкуп міжнародному суспільству планують віддати тільки більшість голосів у наглядовій раді, в якої дуже обмежені повноваження.

Запитання четверте: хто і як обиратиме проєкти для відбудови?

Якщо аналізувати поточну ситуацію, то виглядає так, що на місцевому рівні проєкти відбудови обиратимуть міжнародні донори і місцеві ради. Принаймні жоден законопроєкт і пропозиція влади цього поки що не заперечують, але й не роз’яснюють.

Великі ж проєкти на рівні областей і держави визначатиме Кабінет міністрів. Як він це робитиме і керуючись якими принципами, поки невідомо. Зазначається лише, що таке затвердження буде за поданням відповідних ОДА і міністерств.

Водночас питання вибору проєктів відновлення є чи не найбільш корупційним. По-перше, розподіл коштів — це як мінімум питання політичної корупції, коли гроші насамперед ідуть на проєкти, які можна використати як базу майбутніх політичних кампаній. По-друге, певні компанії на ринку можуть лобіювати фінансування проєктів у певній сфері.

Як наслідок, ми побачимо дисбаланс фінансування потреб і обмежену конкуренцію на деяких ринках, що поглинатимуть більшість коштів. Там, де обмежена конкуренція і великі гроші, — завищені ціни, корупція і відкати.

Щоб уникнути цих ризиків, процес розподілу фінансування між проєктами має бути максимально об’єктивним і враховувати побажання не лише чиновників, а й суспільства. Також треба здійснювати оцінку проєктів на наявність ризиків і відповідність потребам відбудови.

Умовно фінансування має розподілятися між «кошиками» потреб за справедливим принципом. І в кожен із «кошиків» мають потрапляти лише ефективні проєкти з низькими ризиками.

Забезпечення окремого розподілу фінансування в межах регіональних, секторальних і національних проєктів має дати можливість реалізувати справедливий принцип, в якому немає ризиків диспропорційного забезпечення потреб окремої сфери/регіону.

Запитання п’яте: хто і як контролюватиме кошти?

Поки що питання контролю ефективності використання коштів майже не порушують. А дарма, адже це головне питання. Ми маємо багатий досвід десятків програм, проєктів і ініціатив, які поглинули мільярди гривень коштів і завершувалися довгобудами або корупційними історіями і розслідуваннями.

Очевидно, що країні потрібен новий механізм. Таку функцію може виконувати та ж централізована інституція, якщо буде незалежною і матиме достатню компетенцію не лише адмініструвати процес, а й аналізувати його. Наприклад, здійснювати експертизу реалізації проєкту, оцінювати доброчесність закупівель, визначати ризики не на тому етапі, коли гроші вже заплачені і перераховані на панамські офшори, а ще на етапі підготовки проєкту.

Якщо Україні не вдасться забезпечити ефективне використання коштів, то питання відбудови буде провалено.

Україна має Державну аудиторську службу, Рахункову палату як інституції контролю в сфері публічних коштів. Але це здебільшого не про ефективність, а про те, чи було витрачено кошти правильно, з погляду закону. До того ж державний контроль і нагляд — це констатація події, яка вже відбулася. Ефективність використання коштів залежить здебільшого від того, наскільки прозорим і доброчесним є процес до моменту оплати.

Для відновлення важлива експертна функція, яка зможе оцінити якість проєкту, його перспективи, альтернативи і ризики, чи не дублюється проєкт іншими програмами і чи відповідає він цілям відбудови, чи дослідив розробник проєкту альтернативи і чи правильно обрав підхід.

В умовах досить обмеженого поля інституцій у сфері оцінки проєктів та інвестицій, найшвидше, без інституції, яка супроводжуватиме процес відбудови, досягти позитивного результату буде складно.

Більше статей Володимира Даценка читайте за посиланням.