СОТ по-українськи: чи скористається Україна можливостями захисту торговельних інтересів через механізми Світової організації торгівлі?

Українська економіка є однією із найбільш експортозалежних у світі - торік частка експорту в національному ВВП становила 40%, що, втім, було відчутно менше порівняно з 2011-м, коли йшлося про 50%. Промовистим показником є також те, що половина загального обсягу промислового виробництва йде на експорт.

Така ситуація диктує безпосередню зацікавленість України в лібералізації міжнародного торговельного режиму. Адже усунення бар'єрів для торгівлі сприяє розширенню доступу національних виробників до зовнішніх ринків і збільшенню обсягів експорту.
А від успіху наших експортерів, у свою чергу, залежать робочі місця та добробут мільйонів українців.

Ризики й переваги, що випливають з експортної орієнтованості національної економіки, змушений брати до уваги кожен український уряд, а в часи економічних труднощів цю тему полюбляють згадувати всі політики.

Закономірне приєднання України до Світової організації торгівлі (СОТ) було результатом концентрації величезних політичних зусиль і глибокого усвідомлення можливостей, які випливають з інтеграції в світову торговельну систему. Попри численну, доволі часто обґрунтовану критику про поспішність і надмірну поступливість при підписанні багатьох двосторонніх угод на шляху до членства в цій організації, стратегічні плюси від вступу значно переважують мінуси. Адже разом із доступом до найважливіших ринків економічно розвинених країн світу в режимі найбільшого сприяння Україна отримала також широкі можливості для захисту інтересів національних виробників: від залучення до міжнародних перемовин з питань торгівлі до участі у системі врегулювання спорів СОТ.

Членство в СОТ відкрило для України шлях до інтенсифікації та подальшої лібералізації відносин із торговельними партнерами. В тому числі стало можливим проведення переговорів щодо Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, складовою якої є створення всеохоплюючої та поглибленої зони вільної торгівлі, що дає можливість українським експортерам вийти на нові ринки з високою купівельною спроможністю. Було підписано Угоду про вільну торгівлю з Європейською асоціацією вільної торгівлі (ЄАВТ), до якої входять Норвегія, Ісландія, Ліхтенштейн і Швейцарія. Укладено угоду про вільну торгівлю з Чорногорією, що дає змогу розширити присутність вітчизняного експорту на ринках Балканського регіону. Тривають перемовини щодо схожих угод із Туреччиною, Сінгапуром і Канадою. Зі зрозумілих причин призупинено переговори із Сирією.

На жаль, стратегічна політика на лібералізацію зовнішньоекономічних відносин наштовхується в останні роки також і на непослідовні тактичні рішення українських відомств.

Сумнівні дії Державної служби інтелектуальної власності, разом з іншими чинниками, призвели до визначення за Україною статусу "пріоритетної іноземної держави" урядом США, який загрожує застосуванням найсуворіших торговельних санкцій, зокрема позбавленням прав на отримання пільг у рамках програми "Узагальненої системи преференцій".

Запровадження спецмит на імпорт автомобілів, що, як згодом виявилося, не принесло позитивного ефекту для українських автовиробників, викликало претензії з боку низки країн - членів СОТ. Улітку Туреччина підвищила мито на імпорт з України волоських горіхів з 23 до 66,2%, аби компенсувати збитки від дискримінації власного автопрому, які нею оцінюються в 6,2 млн дол. США. Також зовсім нещодавно Японія звернулася до України із запитом на проведення консультацій у рамках СОТ щодо цих заходів. У своєму запиті Японія стверджує, що дії України не відповідають правилам Угоди про захисні заходи СОТ. Зокрема, вона стверджує, що Україною не було негайно повідомлено комітет із захисних заходів СОТ про запровадження спеціальних заходів і не забезпечено достатньої можливості для попередніх консультацій із цього питання з членами СОТ. Японія доводить, що Україна не змогла опублікувати доповідь з викладом своїх обґрунтованих висновків і детального аналізу справи про проведене слідство, а також що Україна застосувала захисні заходи через два роки після закінчення періоду розслідування. Разом з тим Японія стверджує, що рівень застосованих Україною захисних заходів перевищує міру заходів, які необхідні для запобігання або усунення серйозної шкоди. З огляду на резонансність цього спору до нього очікувано приєднався ЄС, з боку якого вже лунали заяви про мультимільйонні збитки європейських компаній через вжиті Україною заходи. А кілька днів тому до цього ж спору приєдналася Російська Федерація. Про свої претензії до дій України заявили також США і Корея.

Малозрозуміле з економічної точки зору, беручи до уваги всі негативні наслідки, ініціювання безпрецедентного перегляду тарифних зобов'язань України у рамках статті XXVIII GATT 1994 на 371 товарну лінію, в прямому сенсі, шокувало наших торговельних партнерів і струсонуло всю організацію. Хоча понад 20 держав і погодилися на проведення консультацій щодо перегляду розміру мит, які діють сьогодні у взаємній торгівлі, однак ініціатива України не підтримана жодним членом СОТ і була засуджена як така, що підриває підвалини лібералізаційної політики у міжнародній торгівлі. З відповідними заявами звернулися ЄС, США, Японія, Норвегія, Китай, Корея, Єгипет, Канада, країни ASEAN, Австралія, Нова Зеландія, Чилі, Гватемала, Ісландія, Ізраїль, Мексика, Туреччина і Гонконг. Через незгоду Канади із намірами українського уряду переглянути взяті до вступу в СОТ зобов'язання тимчасово призупинено переговори щодо Угоди про вільну торгівлю між нашими країнами. Очевидно, що непродумані дії українського уряду призвели до дискредитації іміджу надійного партнера та охолодження політико-економічних відносин з країнами сотівського торговельного клубу, що матиме далекосяжні наслідки.

Викладене спонукає до думки, що для отримання максимально позитивного результату від інтеграції в міжнародну торговельну систему Україні необхідно зосередитися на просуванні національних економічних інтересів через конструктивне використання механізмів СОТ, що сприятимуть передусім розширенню міжнародних ринків збуту для українських виробників. Таким дієвим механізмом є процедури вирішення торговельних спорів СОТ.

У світлі сьогоднішніх політичних реалій і викликів, які постали перед українськими експортерами, стало особливо актуальним, чи зможе уряд відповісти на запити українських компаній щодо захисту інтересів нашого бізнесу з допомогою цих механізмів.

Від часу приєднання України до СОТ минуло п'ять років. Спробуємо прослідкувати, як використовує Україна засоби цієї організації для захисту своїх інтересів. Тож зрозуміти, чи мають українські експортери підстави для оптимізму, можна на прикладах поданих протягом цього часу заяв до Органу врегулювання спорів СОТ. А також проаналізувавши обсяг питань, що були порушені Україною.

Процедура
врегулювання спорів

Процедура врегулювання спорів СОТ базується на чітко визначених правилах торгівлі, дотримання яких є обов'язковим для всіх країн-членів. Механізм урегулювання спорів СОТ називають центральним стовпом
усієї багатосторонньої торговельної системи, оскільки він забезпечує ефективність її роботи через здійснення нагляду за дотриманням країнами правил торгівлі.

Тому, якщо якась із країн - членів СОТ вважає, що іншою порушуються правила торгівлі, то замість діяти в односторонньому порядку "проти порушника" для відновлення і захисту своїх інтересів члени СОТ домовилися про те, що використовуватимуть виключно ті засоби, що передбачені механізмом врегулювання спорів.

Пріоритетом процедури врегулювання спорів СОТ є їх вирішення між країнами-членами шляхом консультацій, звісно, якщо це можливо. Саме тому на практиці велика кількість спорів вирішується "у позасудовому порядку" або безстроково застрягає на етапі консультацій.

Існуючий порядок і процедура вирішення спорів, закріплені Угодою Уругвайського раунду переговорів, складається з чітко визначених етапів з дещо гнучкими, але водночас стислими термінами, встановленими на різних стадіях процедури.

Угода докладно прописує процедури і графік, яких необхідно дотримуватися при вирішенні спорів. Якщо спір проходить усі етапи механізму його врегулювання, включаючи оскарження, то завершитися він може за 15 місяців.

Першим етапом у цьому процесі є проведення консультацій між зацікавленими урядами. Цей етап зазвичай триває до 60 днів. Якщо під час консультацій країнам у спорі не вдається врегулювати розбіжності самостійно, вони звертаються до Органу з вирішення спорів СОТ, який керує роботою механізму вирішення спорів СОТ, з проханням сформувати так звану робочу групу.

Слід мати на увазі, що навіть коли справа перебуває на подальших етапах, країни - члени СОТ можуть продовжувати взаємні консультації і посередництво з метою знаходження рішення, яке могло б задовольнити обидві сторони.

Другий етап: формування і розгляд робочою групою, причому на формування групи відводиться до
45 днів, а на розгляд нею справи - зазвичай шість місяців, після закінчення яких група представляє свою доповідь, яка містить рішення щодо справи або рекомендації. Доповідь групи може бути відхилена тільки на основі консенсусу в органі з урегулювання спорів, що практично неможливо, оскільки зацікавлена сторона завжди може проголосувати проти відхилення доповіді.

Третій етап: оскарження до Апеляційного органу СОТ. Доповідь робочої групи набуває сили протягом 60 днів після її представлення, якщо її не відхилено консенсусом або не оскаржено. Обидві сторони можуть оскаржити цю доповідь.

Які ж питання світової торгівлі зачепили інтереси України і спровокували звернення до органу врегулювання спорів?

Участь України
у врегулюванні спорів СОТ

Україна-Вірменія

Про справу

20 липня 2010 р. Україна зробила запит на проведення консультацій із Вірменією щодо заходів з її боку, які впливають на імпорт і внутрішні продажі тютюнових виробів та алкогольних напоїв.

Україна стверджувала, що закон Вірменії про податки на тютюнову продукцію від 24 березня 2000 р. містить дискримінаційні положення щодо внутрішніх податків на імпортні тютюнові вироби і, отже, порушує статтю III GATT 1994 і пункт 1.2 Протоколу Вірменії про приєднання до СОТ. Крім того, Україна стверджувала, що закон встановлює митні збори на імпорт тютюнових виробів у розмірі 24%, що вище, ніж зв'язана ставка Вірменії у СОТ.

Що стосується імпортованих алкогольних напоїв, то Україна стверджувала, що закон Вірменії "Про акцизний податок" від 7 липня 2000 р. встановлює вищі акцизи на імпортні алкогольні напої, ніж на аналогічні вироби вітчизняних виробників. Україна вважала, що це також не узгоджується із зобов'язаннями Вірменії відповідно до статті III GATT 1994.

Економічна вартість питання

Доречно зазначити, що обсяг українського експорту до Вірменії у 2009 р. становив 0,4% від усього експорту з України, і близько п'ятої частини цього експорту припадало саме на тютюнову та алкогольну продукцію, що становило менш як 0,1% у загальному експорті України того року.

Станом на сьогодні

Станом на сьогодні створення робочої групи з цього питання було відкладено. Слід гадати, що це пов'язано з кількома факторами, зокрема з юридичним обґрунтуванням питання, його економічною значущістю або державними пріоритетами. В кожному разі, сторони можуть продовжувати перемовини з цього питання.

Україна-Молдова

Про справу

17 лютого 2011 р. Україна попросила консультацій з Молдовою щодо закону останньої "Про плату за забруднення навколишнього середовища" від 25 лютого 1998 р., який накладає два види зборів на імпортовану продукцію. Перший - збір на імпортну продукцію, використання якої забруднює навколишнє середовище, в розмірі 0,5–5% від митної вартості імпортованих товарів. Другий - збір на пластик або "Тетра Пак"-пакети, які містять продукти (за винятком молочних), з мінімально визначеним рівнем від 0,8‑3,0 у пакеті.

Україна стверджує, що аналогічні вітчизняні товари молдовських виробників не підпадають під перший вид збору, а упаковки молдовського виробництва для аналогічних товарів не підпадають під другий вид збору. Тож Україна наполягає, що Молдова порушує статті III: 1, III: 2 і III: 4 GATT 1994. У березні 2011 р. до консультацій у цій справі як третя сторона приєднався Європейський Союз.

Економічна вартість питання

Обсяг українського експорту до Молдови у 2010 р. становив 1,38% від усього національного експорту, а у наступні роки ця частка знизилася: в 2011-му - до 1,2% і в 2012-му - до 1,1%.

Станом на сьогодні

Як і у випадку з Вірменією, всього через кілька місяців після запиту про консультації, у травні 2011 р., створення робочої групи у справі було відкладено Органом з вирішення спорів.

Варто також пригадати, що 3 березня 2011 р. уряд Молдови звернувся із зустрічним проханням про проведення консультацій до України, стверджуючи, що податкова система України, зокрема її система акцизних зборів, дискримінує імпортні дистильовані спирти. Молдова, серед іншого, стверджувала, що зміни від 2008 р., внесені до закону №178 від 1996 р., суперечать статті III: 2 GATT 1994 через застосування до вітчизняної продукцію ставки податку, яка є нижчою від тієї, що застосовується до деяких імпортованих спиртних напоїв з Молдови. Знову ж таки, третьою стороною до цього спору приєднався Європейський Союз. Втім, уже у червні 2011 р. Орган з вирішення спорів також відклав створення робочої групи з цього питання.

Україна-Австралія

Про справу

Неочікувано для більшості експертів 13 березня 2012 р. Україна направила прохання про проведення консультацій з Австралією щодо деяких законів і нормативних актів, які накладають обмеження на товарні знаки та встановлюють вимоги про використання простої упаковки на тютюнові вироби.

На погляд України, перешкоди для міжнародної торгівлі створюють два ключові заходи, прийняті владою Австралії:

- закон "Про продаж тютюнових виробів у простій упаковці" 2011 р. і Правила пакування 2011 р.;

- зміни до закону "Про товарні знаки" (щодо продажу тютюнової продукції в простій упаковці) 2011 р. та всі додаткові правила, пов'язані з ними акти, політики чи практики, які були прийняті в Австралії для реалізації основних заходів.

Україна доводить, що заходи австралійської влади із регулювання продажу тютюнових виробів є несумісними із статтями 1, 1.1, 2.1, 3.1, 15, 16, 20 і 27 Угоди про торговельні аспекти прав інтелектуальної власності (ТРІПС); статтями 2.1 і 2.2 Угоди про технічні бар'єри у торгівлі та статтею III: 4 GATT 1994.

Навесні 2012 р. до консультацій приєдналися Гватемала, Норвегія, Уругвай, Бразилія, Канада, Європейський Союз, Нова Зеландія, Нікарагуа.

Станом на сьогодні

14 серпня 2012 р. Україна висловила прохання про створення робочої групи. На своєму засіданні 28 вересня 2012 р. Органом з вирішення спорів було створено робочу групу, до участі у роботі якої як треті сторони приєдналися Аргентина, Бразилія, Канада, Домініканська Республіка, Еквадор, Європейський Союз, Гватемала, Гондурас, Індія, Індонезія, Японія, Корея, Нова Зеландія, Нікарагуа, Норвегія, Оман, Філіппіни, Сінгапур, Тайвань, Туреччина, Сполучені Штати, Уругвай, Замбія, Зімбабве, а згодом Чилі, Китай, Куба, Єгипет, Нігерія, Малаві, Малайзія, Мексика, Молдова, Перу і Таїланд.

Економічна вартість питання

Хоча цей спір має справді неабиякий резонанс серед країн - членів СОТ, найбільш інтригуючим у цій справі є вибір України діяти як скаржник, адже обсяг українського експорту до Австралії у
2011 р. становив лише 0,03% від усього експорту з України, а у 2012 р., коли цю справу було розпочато, - 0,05%. Що стосується експорту тютюнових виробів до зеленого континенту, то в статистичних звітах відсутні дані навіть про найменші їх обсяги. Навпаки, тютюнову продукцію до України в невеликих обсягах експортує Австралія.

Звісно, економічна вартість того чи іншого питання, які становлять предмет спору, не є виключним чи єдиним чинником при ухваленні рішення про необхідність розгляду спору в рамках механізму розгляду спорів у СОТ. Україна ж має достатньо причин виступати апологетом вільної торгівлі з міркувань стратегічної зацікавленості у дотриманні правил щодо технічних бар'єрів серед країн - учасниць СОТ. Втім, багато українських виробників цю справу, мабуть, не вважатимуть пріоритетною в плані фінансових, логістичних та адміністративних міркувань, які пов'язані з роллю скаржника у СОТ.

Україна-Росія

На відміну від далекої Австралії, на сьогодні, беззаперечно, найгострішими торговельними розбіжностями вирізняються наші відносини із північним сусідом. На думку експертів, ці протиріччя повинні вирішуватися передусім згідно з вимогами Світової організації торгівлі.

Про справу

Всередині жовтня цього року під час засідання Комітету СОТ із санітарних та фітосанітарних заходів Україною порушувалося питання заборони РФ імпорту української кондитерської продукції, а 30 жовтня цього року українським урядом було порушено питання непрозорості, невиправданості та дискримінаційного характеру заборони РФ імпорту кондитерських виробів з України під час засідання Комітету СОТ з технічних бар'єрів у торгівлі. Україна закликала владу Росії негайно скасувати заборону.

Економічна вартість питання

Хоча після вступу України до СОТ і спостерігається зменшення питомої ваги російського ринку в зовнішній торгівлі, та, поза сумнівом, обсяг експорту до Росії залишається критично важливим для стабільності національної економіки: у 2011 р. він становив 28,97% від усього експорту, а в 2012-му - 25,6%. Також значною є частка кондитерської продукції в експорті наших виробників на російський ринок - торік вона становила більш як 6%. За деякими оприлюдненими оцінками, втрати бюджетів усіх рівнів через обмеження поставок продукції вітчизняних кондитерів може перевищити 1 млрд грн до кінця цього року.

Станом на сьогодні

Обмеження на експорт до Росії зачепило низку українських підприємств та цілі сектори економіки. За оцінками, втрати українських виробників від заборонних заходів можуть сягати від 1,4 до 4,5% ВВП. Не усі з цих обмежень можуть бути розглянуті в рамках процедури врегулювання спорів СОТ, позаяк деякі випливають із функціонування Зони вільної торгівлі СНД. Однак цілком ймовірно, що спори навколо низки торговельних обмежень, зокрема щодо експорту м'ясо-ковбасних виробів чи залізничних вагонів, усе ж знайдуть свій шлях до Женеви, де ми можемо очікувати на підтримку інших зацікавлених держав.

Висновки

Незважаючи на світову фінансово-економічну кризу, з часу приєднання України до СОТ відбувається помітна географічна диверсифікація та зміна структури вітчизняного експорту. Це не лише сприяє зниженню залежності національної економіки від окремих географічних ринків, а й зумовлює необхідність захищати інтереси національних виробників на нових ринках.

Хоча Україна і вдається до перших несміливих спроб використовувати можливості міжнародного механізму розв'язання торговельних спорів, однак, на думку експертів, ці намагання потребують цілісніших зусиль для досягнення переконливих результатів.

Якщо вже стільки років поспіль Бразилія порушує питання субсидій для бавовни, США і ЄС - питання субсидій для літаків цивільної авіації, ЄС захищаються від використання гормонів у деяких виробах харчової промисловості, а у США захищають практику обнулення у розрахунках демпінгової маржі і т.ін, то це тому, що ці питання справді зачіпають національні інтереси зазначених держав.

Як згадувалося вище, інші країни також набагато енергійніше вдаються до вирішення торгівельних спорів з Україною.

Втім, саме український уряд мав би відчувати підвищену мотивацію до захисту потреб українського бізнесу в зовнішній торгівлі, беручи до уваги високу залежність нашої економіки від експорту, яка просто диктує необхідність проактивної позиції у використанні механізмів СОТ.

Задля ефективного обстоювання вітчизняних економічних інтересів уряду варто сфокусувати зусилля на кваліфікованому представництві українських експортерів і ґрунтовнішій роботі в органах СОТ. Це можна робити, зокрема, шляхом активнішої участі в механізмі врегулювання спорів з питань, що є вагомими для українських виробників. I такий шлях, поза сумнівом, дасть можливість владнати найгостріші торговельні суперечки сьогодення.

Про автора. Надія НИЧАЙ - адвокат, радник з питань міжнародної торгівлі, СОТ і роботи з державними органами, Дентонс (Брюссель), колишній співробітник з правових питань у СОТ (Женева).