Скасовувати мораторій на продаж землі ще завчасно

Тривала боротьба навколо проблеми скасування/збереження мораторію на продаж сільгоспземель останнім часом загострилася настільки, що в неї втягнуто найвищий орган судової влади - Конституційний суд України.

Група народних депутатів звернулася до КСУ із проханням перевірити закон "Про продовження мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення до 1 січня 2018 р." на відповідність Конституції України. Мета очевидна - спробувати проштовхнути негайне запровадження вільного продажу сільгоспземель в обхід Верховної Ради, адже значно легше "умовити" у своїй правоті 18 членів КСУ, ніж 226 парламентаріїв. З огляду на величезну негативну суспільну вагу подібного правового кульбіту ще раз нагадаємо як широкому громадському загалу, так і членам КСУ про катастрофічність його наслідків.

Перш за все зазначимо, що ми принципово не відкидаємо доцільності і можливості вільного обігу земель сільгосппризначення в Україні. Він справді може стати потужним стимулятором розвитку агросектору і зростання добробуту селянства. Але це стане можливим лише у разі створення адекватних інституційних і організаційних передумов, які забезпечать вільний доступ до ринку землі всіх селянських домогосподарств, фермерських господарств та інших учасників ринку землі, а також у разі справедливої конкуренції між ними. Для створення таких передумов потрібен певний час, протягом якого необхідно зберегти мораторій.

Ми вважаємо помилковим твердження, що в Україні нема ринку землі. Землі несільськогосподарського призначення та присадибні ділянки перебувають у вільному обігу, а це - мільйони гектарів. Землі сільгосппризначення теж є об'єктом ринкових відносин, але в їх найпростішій формі - оренді, тобто їх виробниче використання теж зазнає позитивного впливу ринку. Проте вільний обіг цих земель тимчасово обмежений державою через механізм мораторію, який не є першопричиною обмеження вільного доступу до цього ринку, а лише правовим оформленням відсутності його реальної можливості. Тому боротися потрібно не з мораторієм, а з чинниками, які його спричиняють.

Поза сільськими домогосподарствами в Україні уже накопичено великі обсяги тіньового, корупційного, спекулятивного капіталу, який після скасування мораторію хлине на ринок землі і сформує її ціну на рівні, який виявиться недоступним для переважної більшості зубожілого селянства, хоча може бути значно нижчим від реальної ціни на українські чорноземи. В таких умовах селяни, особливо старшого віку, активно продаватимуть свої земельні паї, але купити їх не зможе навіть молодше покоління селян. Ці землі опиняться в руках олігархів, які або збільшуватимуть свої латифундії, або перепродаватимуть за спекулятивними цінами. Запобігти цьому буде надто складно. Разом з тим разовий вихід на ринок після скасування мораторію великої кількості земельних паїв знизить ціни, що завдасть значних втрат найбіднішим селянам - пенсіонерам.

За межами України теж сформувався значний попит на наші чорноземи, за рахунок якого противники мораторію обіцяють приплив в Україну прямих іноземних інвестицій. Але при цьому замовчують, яку ціну доведеться платити за такі інвестиції - виведення надприбутків, погіршення якості земель, зростання безробіття на селі і навіть втручання у внутрішню політику держави. Адже скуповування земель бізнесовими, а то й державними структурами недружніх країн може бути знаряддям гібридної війни проти України. Боротися з цими загрозами в умовах високої олігархізації та корупційності владних структур буде ще складніше, ніж зі спекуляцією земель.

За роки незалежності України керівні органи не спромоглися прийняти загальновизнану стратегію розвитку АПК на середньо- і довгострокову перспективу. Це позбавило мільйони нових власників розпайованої землі орієнтирів для своєчасного і правильного визначення доцільності та можливості самостійно господарювати на одержаних землях, і більшість із них змушена була передати її в оренду. В числі орендарів опинилися переважно власники тих самих позааграрних тіньових, корупційних, спекулятивних капіталів, обсяги яких і корупційні зв'язки власників дали можливість останнімсконцентрувати величезні обсяги найкращих земельних угідь (за експертними оцінками, близько 30% орних земель) і організувати масове виробництво монокультур для експорту, застосовуючи новітню зарубіжну техніку і технологію. Таким чином, агросектор України стихійно скотився на латиноамериканський латифундистський шлях розвитку.

Якщо в таких умовах скасувати мораторій, то виграють від цього перш за все агрохолдинги, оскільки основна частина селян змушена буде й надалі здавати свою землю в оренду. Деяку частину землі селяни зможуть продати, але переважно тим же агрохолдингам. А кількість охочих самостійно обробляти свою землю селян не збільшиться, оскільки цей акт (скасування мораторію) ні фінансових ресурсів, ні виробничого досвіду і матеріальних можливостей, ні довіри до державної політики у селян не збільшить. Подовження ж мораторію може дати державі час, щоб провести фінансову, освітню, організаційну, правову підготовку селянства до самостійного господарювання.

За роки здійснення земельної реформ деякі її питання не доведено до логічного завершення, що ускладнюватиме селянам реалізацію свого права власності на землю. Перш за все ідеться про те, що земельні паї переважної більшості селян зафіксовано лише на папері без визначення їхніх реальних меж у натурі, без узгодження місць розміщення об'єктів їх інфраструктурного забезпечення (під'їзних шляхів, інших об'єктів спільного користування), не визначено категорії окремих ділянок залежно якості ґрунтів та інших їх характеристик.

Не встановлено мінімальної ціни на землю, яка могла б послужити суспільно визнаним орієнтиром при визначенні ринкових цін, при оцінці землі як об'єкта застави, як бази для обчислення орендної плати та в інших операціях із землею. Особливо гостро відчуватиметься потреба в такому орієнтирі у перший час після скасування мораторію. Без вирішення всіх цих питань запровадження вільного обігу землі вкрай загострить суперечки не тільки між орендарями і орендодавцями, а й безпосередньо між селянами, які захочуть продати свої паї, і тими, хто бажатиме обробляти їх самостійно. Тому спочатку потрібно владнати всі зазначені питання, які десятиліттями не вирішувалися, скоріше за все, задля спрощення масового скуповування земель багатіями після скасування мораторію.

Більшість противників мораторію на продаж землі пов'язують свої аргументи за його скасування лише з інтересами продавців землі, зовсім не згадуючи про інтереси покупців. Такий перекіс суперечить принципу вільного доступу до ринку землі основних його учасників - селян як продавців і покупців, зате дуже добре приховує турботу про інтереси сучасних багатіїв, котрі, як правило, не мають прямого зв'язку із сільським господарством, зате мають достатньо коштів, щоб скупити землю, яка продаватиметься. З боку пропозиції в Україні вже "підготовлено" сотні тисяч (а то й мільйони) доведених до відчаю селян, готових негайно продати свої земельні паї, щоб вижити. Саме цей "жалісливий" аргумент виживання є основним в арсеналі противників мораторію. Але вони не переймаються запитанням, хто ж купить цю землю. І це не випадково, вони просто його замовчують, інакше довелося б визнати, що в решти селян немає вільних коштів, щоб купити ці землі, і їх неминуче придбають сучасні багатії, що ще більше посилить монополізацію земельних ресурсів, з одного боку, та обезземелення селян - з іншого. Селяни, які захочуть одразу продати свої земельні паї, одночасно вийдуть з ринку землі і навряд чи зможуть туди повернутися. Охочі ж самостійно обробляти свою землю не витримають конкуренції з великими агропідприємствами і теж поступово витіснятимуться з ринку. Щоб запобігти цим загрозам, потрібно подовжити мораторій на продаж землі, а цей час використати для фінансового забезпечення доступу обох груп селянства до ринку землі.

Зокрема, доцільно все-таки створити повноцінний державний аграрний банк, який спеціалізуватиметься на операціях з купівлі-продажу землі, в тому числі селянських домогосподарств. Він повинен викупляти землю у селян, які вирішать продати свої паї, за цінами не нижче мінімальних, і продавати її селянам, які захочуть збільшити свої земельні наділи, з наданням, за необхідності, пільгових кредитів для її оплати. Для послаблення соціальної напруги на селі аграрному банку можна дозволити здійснювати такі операції з землею селян ще до скасування мораторію. За успішного розгортання мережі і діяльності такого банку можуть ослабнути монополізація земельних ресурсів та обезземелення селян, відновитися зростання зайнятості, збільшення асортименту сільгосппродукції, в тому числі і в тих галузях і виробництвах, які зникли в Україні за роки незалежності (льонарство, коноплярство, хмелярство, вівчарство та ін.).

Скасування мораторію зачепить інтереси не лише безпосередніх учасників ринку землі, а й держави в цілому та її органів місцевої влади. Особливо чутливими до цього процесу будуть об'єднані територіальні громади, формування яких ще далеке від завершення. Тому поки не буде повністю завершено реформу адміністративно-територіального устрою країни та остаточно визначено права і можливості впливу новостворених об'єднаних громад у сфері землеустрою, скасування мораторію видається недоцільним.

Прибічники негайного запровадження вільного продажу земельних паїв часто посилаються на недоліки оренди як форми землекористування - неможливість користуватися банківським кредитом під заставу землі, незацікавленість орендарів в організації виробництва, що потребує великих інвестицій і має тривалу окупність витрат (садівництво, тваринництво). Але такі аргументи мають переважно штучний характер і служать виправданням наявних недоліків у розвитку агросектору України, зокрема його надмірній монополізації. Якби ці труднощі мали реальний характер, то ще в умовах мораторію можна було б знайти способи їх вирішення. Адже після скасування мораторію в Україні оренда як форма землекористування не зникне, як вона не зникла в інших країнах, де давно запроваджено вільний обіг землі. І наївно думати, що орендні підприємства після скасування мораторію не будуть користуватися кредитом під заставу землі чи не будуть здійснювати довгострокові інвестиції. Звичайно, будуть, але за умови створення в країні надійного, високоліквідного аграрного банку та підведення ефективної нормативно-правової бази під розвиток кредитних відносин в агросекторі. Ці передумови необхідні і для успішного розвитку підприємств з приватною формою землекористування, особливо малих і середніх фермерських. Тому їх потрібно спочатку створити, а потім уже скасовувати мораторій. Без цих передумов зможуть вижити лише великі агрохолдинги, в тому числі орендні, які можуть мати свої банки та доступ до кредитних ресурсів на міжнародних ринках, що дасть їм можливість ще більше монополізувати ринок землі в країні.

Подібний характер мають і посилання на те, що збереження мораторію є прямим обмеженням конституційних прав мільйонів селян вільно користуватися своєю власністю, що це нібито ставить їх у дискримінаційне становище порівняно з міським населенням, яке має право вільно продавати своє житло тощо. Штучність таких аргументів полягає в порівнянні прав різних за своїм характером об'єктів власності. Право на житло міського населення слід порівнювати не з правом селян на землю, а з таким же правом їх на житло, і виявиться, що воно абсолютно однакове в обох груп населення. Право на землю селян слід порівнювати з правом на промислові активи міського населення, яке було проголошено і оформлено видачею компенсаційних сертифікатів ще в 90-х роках минулого століття з обміном їх на акції вибраних підприємств і вільним продажем їх на ринку. Чим закінчилася та реформа для переважної більшості населення, добре відомо: появою купки олігархів-монополістів, з одного боку, і мільйонів найманих працівників, що не одержали ніяких доходних активів, а нерідко і місця роботи, - з іншого. Саме на такий же шлях лібералізації і прав власності на землю селян штовхають країну захисники негайного скасування мораторію на продаж землі.

Наведені аргументи дають підстави для висновку, що для швидшого завершення формування повноцінного ринку землі в країні потрібно терміново і ефективно здійснити такі заходи:

1. За широкої участі громадськості розробити і законодавчо затвердити національну Стратегію розвитку аграрно-продовольчого комплексу України з визначенням продуктово-ринкової структури виробництва, пріоритетних організаційно-правових форм господарювання на селі та встановленням максимальних обсягів землі у розпорядженні одного власника/орендаря.

2. Прийняти закони про мале/сімейне фермерство з визначенням держпрограм його підтримки.

3. Провести інвентаризацію всіх орендованих сільгоспземель з визначенням їхніх орендарів, обсягів, категорій. Визначити способи зниження надмірних обсягів землі, що перебувають у розпорядженні окремих господарюючих суб'єктів, до нормативних вимог, встановлених Стратегією розвитку АПК.

4. Створити державний аграрний банк із правом формування запасу (фонду) земель для регулювання кон'юнктури земельного ринку. Позбавити права будь-які інші структури викупати землю у селян для перепродажу.

5. З метою підготовки земельних паїв до продажу завершити розмежування їх у натурі з позначенням об'єктів інфраструктури з їхнього обслуговування та провести консолідацію земельних ділянок.

6. Законодавчо визначити категорії земель залежно від якості ґрунтів та їх розміщення, встановити мінімальну ціну та мінімальну орендну плату за кожною категорією землі.

7. Завершити формування сільських об'єднаних територіальних громад, забезпечити передачу в їх відання земель, що розташовані поза межами населених пунктів, і законодавчо визначити права громадян щодо впливу на землекористування на закріплених за ними територіях.

8. Прийняти закон про розвиток кооперації на селі, передбачивши широку державну підтримку всіх видів кооперації (включно з виробничою), необхідних для ефективного функціонування сімейного малого і середнього фермерства.

9. Прийняти Кодекс правильного ведення аграрного виробництва, вимоги якого повинні враховувати світовий досвід і специфіку українських умов його застосування.

І тільки після цього можна приймати закон про вільний обіг земель сільгосппризначення із скасуванням мораторію на їх продаж і встановленням повного переліку критеріїв обмежень на купівлю землі (за обсягом угідь у одного власника/орендаря, за мінімальною ціною, за резидентністю покупця, за його кваліфікацією, за цільовим призначенням, за тривалістю невикористання ділянки, за дотриманням вимог збереження якості ґрунтів та ін.).

Ймовірно, цей перелік необхідних заходів не повний.Особливу увагу слід приділити сільським об'єднаним громадам, спрямувавши їх діяльність на запобігання продажу паїв домогосподарствами, в яких є активні, працездатні члени і які можливо трансформувати в сімейні фермерські господарства. Завдання громад - надати допомогу в такій трансформації: освітню, правову і фінансову. Що більше в громади буде сімейних фермерів, то кращими будуть перспективи її розвитку за всіма напрямками.