Розділяй і володарюй. Про монополізацію економіки України та шляхи розв'язання цієї проблеми

Останнім часом у політиків виникло гостре бажання провести ревізію приватизаційних процесів часів незалежності, особливо останнього періоду. Не дивно, що такі заклики викликали в суспільстві широкий резонанс. Однак у публічних виступах президента та інших керівників держави було заявлено, що реприватизації в Україні не проводитимуть. Мовляв, це може викликати тривогу потенційних інвесторів і мати зворотний негативний ефект для економіки.

Реприватизація може так само поставити під сумнів майбутні приватизаційні конкурси. Вона триматиме в напрузі нових власників, адже будуть відсутні гарантії, що перманентний перегляд результатів продажу державних об'єктів припиниться та в подальшому не торкнеться і їх.

Варто нагадати, що процеси націоналізації в країнах Латинської Америки не принесли позитиву ані їх економікам, ані діловому іміджу держав загалом. Зокрема, націоналізація на Кубі в 50-х роках і Венесуелі наприкінці 90-х років минулого століття створили колосальні проблеми для економіки.

Разом з тим це не заперечує намірів держави боротися з монополіями, які виникли в тому числі в результаті колишньої приватизації. Наразі цілі сектори економіки контролюються великими холдингами і корпораціями. Вони мають можливість впливати на ринок та доступ до товарів і сервісу для кінцевих споживачів.

Українське антимонопольне законодавство має чимало поширених у світовій практиці механізмів впливу на монополістів, у тому числі арсенал штрафів і обмежень. Але найпотужнішим важелем може бути застосування поки що нетипових для України методів боротьби з монополіями, таких, як примусовий поділ компаній.

Його суть полягає в створенні на місці монополіста кількох чи навіть низки компаній, у результаті чого створюється конкурентне середовище, а існування компанії монополіста припиняється. Фактично йдеться про примусову реорганізацію шляхом поділу.

Необхідність боротьби з монополіями у світі виникла вже досить давно. Ще наприкінці позаминулого століття в США було прийнято перші законодавчі акти, які регулювали цю сферу правовідносин. Було започатковано основні принципи боротьби з негативними проявами монополій і посилення підприємницької конкуренції на ринках.

Першим серед них став закон Шермана (Sherman Act) 1890 р., який був націлений на боротьбу з монополіями і необґрунтованими обмеженнями вільної конкуренції. Пізніше антитрастове законодавство США було доповнено актами Клейтона (Clayton Antitrust Act) 1914 р. і Селлера-Кефовера (Celler Kefauver Act) 1980 р. Також у 1914 р. було створено Федеральну торгову комісію (Federal Trade Commission) - орган для захисту споживачів і розвитку конкуренції.

Деякі монопольні компанії просто могли паралізувати економіку всієї країни. В 1911 р., наприклад, процедуру примусового поділу було застосовано до компанії Standard Oil Джона Рокфеллера. Після поділу виникли такі компанії, як Exxon, Mobil, Chevron. На той час це був перший подібний випадок поділу. Компанії Рокфеллера контролювали до 90% ринку нафти, а також мали величезний вплив на ринок залізничних перевезень. У результаті маніпуляцій із тарифами і доступом до перевезень Standard Oil могла просто паралізувати роботу конкурентів.

Такі заходи були застосовані до найбільшого монополіста в США не в останню чергу завдяки широкому резонансу і загальним настроям щодо нетерпимості до зловживань монополій, які в той час домінували у суспільстві. Широкого розголосу у ситуації із Standard Oil набуло розслідування співробітниці журналу McClure's Magazine Іди Тарбелл, яка опублікувала в 1904 р. книгу "Історія компанії Standard Oil", де описувалися маніпуляції в компанії.

Також процедури поділу зазнали американська телекомунікаційна компанія AT&T. У 1985 р. американський телекомунікаційний оператор AT&T, що працював під брендом Bell, потрапив у поле зору американського антимонопольного законодавства і був примусово розділений на сім регіональних операторів. Причиною поділу були дії AT&T, що встановила свої правила на всіх напрямках зв'язку в США. Наприклад, встановлення телефонів проводила AT&T, вона також монополізувала ремонт телефонних апаратів і мереж. Це і призвело до втручання влади.

Український дискурс

В Україні перший законодавчий акт щодо захисту конкуренції було прийнято на початку незалежності в 1992 р. - Закон України "Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності". Документ приймався в умовах, коли фактично приватного сектора економіки ще не існувало. Де-факто усі підприємства тоді ще перебували у державній власності.

На той час важко було уявити, як розвиватиметься економіка держави, проходитиме приватизація і як саме це може впливати на конкурентне середовище.

Приватизаційні процеси відіграють у цьому разі ключову роль, оскільки держава передавала цілі комплекси підприємств у приватні руки. З цього моменту вже починали діяти нові правила ринку з усіма позитивними і негативними проявами.

Концентрація значної кількості виробничих потужностей у межах одних компаній і обмеженого кола власників зумовила виникнення монополії на тому чи іншому ринку. Загалом до приватизації ніколи не було однозначного ставлення, і цей процес завжди супроводжувався гучними скандалами і бажанням перевірити відповідність приватизаційних конкурсів інтересам держави.

Законодавство України передбачає можливість примусового поділу підприємств-монополістів у разі зловживання монопольним становищем. Проте воно досить опосередковано регулює цю процедуру. Фактично, виконуючи рішення Антимонопольного комітету України про примусовий поділ компанії, монополіст здійснює реорганізацію на власний розсуд. Однак при цьому не визначені основні принципи реорганізації, де передбачався б порядок створення нових компаній і принципи залучення нових учасників ринку в новостворені структури, механізмів компенсації у разі примусового продажу часток компаній.

Нині в Україні немає прецедентів застосування примусового поділу компаній. Такий вид відповідальності за зловживання монопольним становищем не використовувався. Принаймні аналіз публічно доступної інформації, рішень Антимонопольного комітету, а також судова практика не містять інформації про такі справи.

Примусовий поділ є крайнім заходом і в цілому повинен переслідувати одну головну мету - створення конкурентного середовища, поліпшення якості сервісу і доступу до послуг. Монополізація певних секторів економіки, навпаки, дуже часто призводить до погіршення якості послуг і виникнення інших негативних явищ, які є наслідком такого процесу . Разом з тим такі заходи повинні застосовуватися лише у разі зловживання монопольним становищем учасників ринку.

Зокрема, Вищий господарський суд України в листі від 25 листопада 2009 р. №01-08/627 дотримується позиції, що саме по собі зайняття суб'єктом господарювання монопольного (домінуючого) становища не є порушенням антимонопольного законодавства. Тому монополісти можуть дотримуватися конструктивної стосовно інтересів держави і конкурентного середовища позиції, яка не дасть підстав вдаватися до радикальних методів та поділу на дрібніші компанії.

Операція "демонополізація"

Проблемою законодавства також є загальні підходи до визначення монопольного становища на ринку. Не завжди існуючі підходи однаково можуть трактувати як самі учасники ринку, так і контролюючі органи.

Згідно з п. 11 ч. 1 статті 7 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", проведення дослідження ринку, визначення меж товарного ринку, а також монопольного (домінуючого) становища суб'єктів господарювання на цьому ринку та прийняття відповідних рішень віднесено до повноважень комітету.

Саме Антимонопольний комітет визначає, чи займає підприємство домінуюче становище на тому чи іншому ринку, і, відповідно, чи можна в його діяльності виявити характерні порушення. У цьому питанні органи комітету керуються, окрім закону, спеціальним підзаконним актом - Методикою визначення монопольного (домінуючого) становища суб'єктів господарювання на ринку від 5 березня 2002 р. №49-р.

Монопольне становище характеризується перш за все відсутністю конкурентів і ринку, а також можливістю суттєво впливати на умови його формування, тобто диктувати споживачам власні умови продажу товарів або послуг.

Органи АМК України можуть використовувати різні методи досліджень для ідентифікації компанії з монопольним статусом. Передусім це визначення меж ринку; конкретних товарів або їх груп, щодо яких суб'єкт може займати домінуюче становище; обсягів обороту певних товарів на ринку, обсягів попиту та пропозиції на них; основних суб'єктів ринку та їх часток на ньому; потенційних покупців товарів на ринку; бар'єрів на ринку та інші дослідження. За результатами таких досліджень можна скласти цілісну картину певного ринку та становища на ньому суб'єкта підприємницької діяльності, щодо якого проводилися дослідження.

Проблеми визначення монопольного становища також пов'язано із територіальним визначенням меж ринку, на якому компанія може займати монопольне становище. При цьому неважливо, це ринок регіональний або ж загальнодержавний.

Враховуючи це, роль Антимонопольного комітету є вирішальною в цьому процесі, і багато в чому майбутні монопольні перерозподіли залежатимуть від позиції головного антимонопольного органу держави. Фактично жоден інший орган не має повноважень визначати рівень монополізації ринків окремими суб'єктами. Саме тому загальний стан конкуренції безпосередньо залежить від рішень його органів.

Цілком можливо, що законодавство в цій сфері вдосконалюватиметься, і примусовий поділ компаній усе ж таки буде застосовуватися там, де не вдасться уникнути монополізації та зловживань на ринку. Більш того, ймовірно, буде запроваджено конкретні правила і порядок поділу компаній монополістів, порядок розподілу активів і зобов'язань перед кредиторами, а також правила необхідного продажу частки в новостворених компаніях незалежним гравцям на ринку.

Законодавством можуть встановлюватися граничні рівні концентрації, і при досягненні порога концентрації такі компанії можуть підлягати безумовному поділу. Принаймні такі думки в суспільстві сьогодні також існують.

Загалом захист конкуренції та запобігання антиконкурентним діям і зловживанню монополіями перебуває в тренді загальних тенденцій розвитку економічних відносин України з ЄС. Заходи щодо захисту ринку і недопущення недобросовісної конкуренції передбачаються розділом 10 Угоди про асоціацію з ЄС. Зокрема, угода встановлює низку декларацій і домовленостей щодо недопущення обмеження конкурентного середовища та запобігання антиконкурентним господарським діям, які можуть спотворити належне функціонування ринків.

Антимонопольне законодавство повинно передбачати чіткі механізми поділу компаній, визначати принципи створення нових учасників ринку, можливий галузевий чи регіональний розподіл.

Подібні заходи застосовуються на енергетичному ринку ЄС у сфері регулювання енергетичної політики та посилення конкуренції щодо поставок і розподілу енергоресурсів. Наприклад, так званий Третій енергопакет, де діють правила, спрямовані на послаблення контролю постачальників за трубопроводами та розподільними мережами, які повинні перебувати у власності незалежних операторів.

Примусовий поділ компаній, що займають монопольне становище на певних ринках і мають стратегічне значення для економіки, може стати альтернативою реприватизаційним процесам. Такі заходи матимуть цивілізований характер і загалом відповідатимуть тій практиці, яка застосовується в світі. Окреслені заходи з боку держави посилять конкуренцію в необхідних галузях, особливо в тих, які мають критичний характер для економіки.

Така практика вирішення приватизаційних суперечок може забезпечити певний статус-кво у відносинах держави і бізнесу, що дасть змогу уникнути негативного іміджу серед інвесторів і водночас забезпечити необхідний баланс конкурентних відносин у країні.

Разом з тим реалізація таких ініціатив повинна відбуватися після розробки якісних механізмів і правил, оскільки, так чи інакше, примусове втручання у права власності приватних компаній не може бути безболісним процесом і потребуватиме виваженого підходу.