Про процедури і прецеденти

28 лютого сталася надзвичайно важлива для суспільства і держави подія - Конституційний суд України (КСУ) прийняв рішення, яким визнав неконституційним закон про мову, так званий закон Колесніченка-Ківалова. Підставою для такого рішення став не зміст самого закону, а порушення процедури його розгляду й ухвалення, передбаченої Конституцією України. Трохи згодом, 26 квітня, на тій самій підставі визнано незаконним закон про референдум. Що це означає для України?

Процедури - це потужний механізм для контролю належної діяльності влади. Завдяки вищеназваним рішенням питання процедур набуло особливої значущості, адже вони важливі не тільки для законодавчої, а й для всіх гілок державної влади. Це правила, за якими має існувати система, і сьогодні питання процедури порушується так голосно чи не вперше в історії України.

Прецеденти скасування законів на основі порушення процедур показали, що з правовим нігілізмом можна боротися. Тобто, якщо відбулося порушення належної процедури будь-де - в парламенті, іншому органі публічної влади, немає сенсу перевіряти змістовну частину відповідного акта, оскільки він є нікчемним. Особливої ж актуальності набуває тема адміністративних процедур для виконавчої влади в управлінській сфері, оскільки ідеться про дотримання прав і законних інтересів людини щодня.

На захисті людської гідності і прав

Дотримання адміністративних процедур означає значно більше, ніж підтримку законності в державі. Процедури захищають насамперед гідність людини, що закладена як базова цінність у Конституції України (ст. 3). Саме тому зараз це питання особливо актуальне для громадян і для бізнесу. І що найголовніше, кожен може захищати свої права на рівні дотримання процедур.

Найчастіше люди звертаються до адміністративних органів при реєстрації підприємницької діяльності, отриманні ліцензій на видобуток корисних копалин, дозволів на землекористування й будівництво, при адмініструванні податків, нарахуванні соціальних виплат, підтвердженні права володіння майном тощо. Адміністративні органи в цій ситуації приймають рішення, щоб особа могла задовольнити свої законні права й інтереси. Водночас представники влади можуть винести несприятливі рішення, не обґрунтовуючи їх, або ж відкликати, визнати недійсним чи скасувати власний акт. Усе це залишає достатньо можливостей для широкого адміністративного розсуду та вчинення свавілля з боку адміністративних органів.

Потреба в задоволенні прав і законних інтересів осіб під час взаємодії з владними органами передбачає чітко визначені принципи і правила, які й утворюють адміністративну процедуру. Тобто легітимність і законність дій держави визначається справедливим ставленням до особи, а справедливе ставлення до особи вимірюється принципами, критеріями, правилами, які складають це справедливе ставлення. І навпаки: недотримання процедур під час прийняття нормативно-правових актів означає недотримання фундаментальних принципів верховенства права і законності, визначених у Конституції, і відкриває шлях до свавілля влади на всіх рівнях - від законодавчого до виконавчого під час взаємодії з фізичними і юридичними особами у звичайних побутових питаннях.

Зрозуміло, що органи публічної влади, мабуть, не вітатимуть запровадження і дотримання процедур, адже це передбачатиме контроль над їх рішеннями і діями. Однак на шляху до європейського суспільства цього не уникнути.

В адміністративній юридичній практиці є так звані втручальні процедури, коли рішення приймають органи публічної влади з власної ініціативи, а не за зверненням фізичної чи юридичної особи. Нещодавно був випадок, коли міськрада прагнула відчужити земельну ділянку в бізнесу під суспільні потреби, але Верховний суд прийняв рішення на користь землевласника. Питання навіть не в тому, що стадіон, який планувалося побудувати на цій території, не є стратегічним об'єктом для відчуження землі, а в порушенні низки процедур. Зокрема, рішення приймалося без участі власника, він не отримав відповідного попередження про наміри, а також вартість ділянки було визначено без урахування ринкової кон'юнктури.

Сьогодні важливо більше говорити про прецеденти, коли оскарження владних рішень через недотримання процедур призводить до їх дотримання. Що більше буде таких прецедентів, то прозоріше функціонуватиме держава, і відповідно, то більше справедливого ставлення буде до людей на основі європейських принципів і цінностей.

Законодавче затвердження адміністративних процедур

Після подій Революції гідності українське суспільство почало вимагати нової європейської якості відносин між особою й органами публічної влади та посадовими особами. Однією з гарантій відповідальності держави перед людиною є чіткі правила, процедури і прозорі відносини між людьми, бізнесом і владою.

Урядова Стратегія реформування державного управління України на 2016–2020 рр. одним із своїх пріоритетів визначила закріплення на законодавчому рівні базових принципів і правил проведення адміністративної процедури. З урахуванням європейського вибору України один закон про загальну адміністративну процедуру на часі, як ніколи, оскільки це основа для прозорої діяльності владних органів, чіткі критерії та правила, за якими кожна людина зможе перевірити законність дій представника влади і в такий спосіб захистити себе, а за потреби оскаржити рішення - теж відповідно до визначених процедур.

Проект закону про загальну адміністративну процедуру досить давно існує в Україні. Як зазначив Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ (ЦППР), який, до речі, одним із перших порушив питання адміністративних процедур, закон матиме фундаментальне значення для підвищення рівня справедливості у вирішенні адміністративних справ, а також для уникнення багатьох колізій у чинному законодавстві, що не потребуватиме багатьох спеціальних законів.

Можливо, поки в Україні немає чіткого усвідомлення необхідності прийняття цього закону. Як приклад, коли контроль за вчиненням адміністративного розсуду може бути ефективним, варто навести нещодавно ухвалений парламентом закон з народною назвою "Маски-шоу стоп". Цей закон установив процедуру, за якою повинні діяти правоохоронні органи, зокрема, під час отримання доказів у ході проведення досудового розслідування. Один крок дозволив захистити бізнес від свавілля правоохоронних структур і знизити тиск на підприємців.

Сьогодні в Україні органи влади мають широкий простір для адміністративного розсуду, оскільки зазвичай переважає підзаконне регулювання, часто процедури визначаються внутрішніми інструкціями, які владні структури готують самостійно і за потреби можуть змінювати. Також особам не повідомляється про право і порядок оскарження адміністративних актів, тобто громадяни мають обмежені можливості для захисту своїх прав. Усе це можна змінити шляхом прийняття закону про адміністративну процедуру, який допоможе створити прозору систему і забезпечити відповідальність влади перед особою.

Адміністративні процедури в Україні поки недосконалі. Однак із новим набутим досвідом народжується впевненість, що держава передбачувано ставитиметься до кожної людини в однакових ситуаціях. Тільки з існуванням і дотриманням процедур створюється порядок у суспільстві, люди почуваються захищеними, і саме в такий спосіб ми разом формуємо нову гідну владу і довіру до неї.