Про недоліки планування та ризики виконання

До прийняття держбюджету-2021 залишилися лічені дні. Формально Мінфін виконав усі побажання до першої редакції державного кошторису: дефіцит на вимогу МВФ було зменшено до 5,2% ВВП, пропозиції парламентаріїв щодо збільшення як доходів, так і видатків також враховано, але основні перестороги щодо того, що цей кошторис здатен забезпечити зростання нашої економіки, залишилися.

Саме тому в рамках циклу «Актуальні розмови із «Дзеркалом тижня» ZN.UA провело фахове обговорення проєкту бюджету, залучивши до дискусії представників Мінфіну, НБУ, Рахункової палати та незалежних експертів.

Про зміни у цифрах

Доходи проєкту державного бюджету на 2021 рік передбачені у сумі 1 081 млрд грн (загальний фонд — 949 млрд, спеціальний фонд — 132 млрд). Видатки у проєкті до другого читання становлять 1 328 млрд грн.

Доходи Мінфін планує підвищити в основному за рахунок збільшення прогнозних надходжень від:

• податку на прибуток підприємств на 1 млрд грн;
• ПДВ з вироблених в Україні товарів на 6,4 млрд грн за рахунок посилення ефективності адміністрування та ліквідації схем;
• ввізного мита на 2,4 млрд грн;
• частини чистого прибутку держпідприємств і дивідендів на 4,2 млрд грн;
• плати за ліцензії на провадження діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор і за ліцензії на випуск і проведення лотерей на 7,4 млрд грн.

Дефіцит бюджету скоротили на 23,7 млрд грн, а граничний обсяг бюджетного дефіциту визначили у 246,6 млрд. Фінансування загального фонду держбюджету за борговими операціями 2021 року зменшене на 30,5 млрд грн, при цьому зовнішнє фінансування збільшене на 49,1 млрд грн, а внутрішнє — зменшене на 79,7 млрд.

Витрати на погашення держборгу також зросли на 29 млрд грн, а от на його обслуговування дещо зменшилися — на 1,7 млрд. Граничний обсяг гарантованого державою боргу визначено на рівні 350,5 млрд грн (або 7,8% ВВП).

Про перестороги та можливості

На переконання заступника міністра фінансів Дениса Улютіна, наведені показники цілком реалістичні, а сам Мінфін упевнений, що закладені видатки цілком відповідають рівню потенційних бюджетних надходжень. «Ми ґрунтовно опрацювали більш як 2,5 тисячі поправок, які отримали від народних депутатів, і виключно у плідній дискусії з бюджетним комітетом, головними розпорядниками, Рахунковою палатою та громадськістю й готували бюджет до другого читання. Збільшити дохідну базу нам дозволили поточні тренди, бо ми бачимо зростання і доходів, і споживання. А видаткову частину бюджету формували, виходячи із пріоритетності та значущості тих чи інших витрат», — пояснив під час обговорення заступник міністра. Окремо він зауважив: «У бюджеті на наступний рік передбачено закупівлю вакцин від COVID-19 на суму 2,6 млрд грн, підвищення мінімалки до 6,5 тис. грн, індексацію пенсій і доплат пенсіонерам віком 75+, підвищення зарплат лікарям на 30% і вчителям на 25%, розвиток програми «Доступні кредити 5–7–9%», яка цьогоріч себе чудово зарекомендувала. Загалом на оздоровчу та освітню сферу закладено рекордні видатки — 313 млрд і 169,4 млрд грн відповідно. На потреби національної безпеки та оборони виділять 5,93% ВВП. Суттєве фінансування отримає інфраструктурний напрям — майже 100 млрд грн, із яких 88,8 млрд становить «Велике будівництво», 4,5 млрд — оновлення залізниці, нові вагони, 2,4 млрд грн — розвиток аеропортів».

Пан Улютін наголосив, що скорочення бюджетного дефіциту до 5,24% ВВП дасть можливість Україні більш м’яко пройти наступний рік і вийти на економічне зростання у 3–3,5% ВВП.

Утім, експерти дорікають Мінфіну, що, попри внесені до проєкту держбюджету зміни, макропоказники, які у нього закладалися, не змінилися, відповідно, це може мати приховані ризики його успішного виконання. Зокрема, на думку члена Ради НБУ Віктора Козюка, рівень інфляції, врахований у проєкті, вищий навіть за таргет Національного банку. Це, з одного боку, ставить під сумнів виконання планів за податковими надходженнями, з іншого — опосередковано впливає на очікування реального бізнесу і може призвести до «самовтілюваного пророцтва», коли власне лише очікування бізнесом зростання інфляції можуть стати її каталізатором.

Закидають Мінфіну і надмірні обсяги запозичень на внутрішньому ринку, які можуть призвести до так званого ефекту витіснення, бо Мінфін фактично конкуруватиме за фінансові ресурси із бізнесом, і справедливою цю конкуренцію назвати важко. Але директор департаменту монетарної політики та економічного аналізу НБУ Володимир Лепушинський зауважив, що розвиток внутрішнього ринку ОВДП — це все ж таки позитив. «Ми вже маємо нормально сформовану криву дохідності, бачимо, що ринок розвивається, і сподіваємося на ще один важливий для НБУ ефект — дедоларизацію економіки. Тим паче що потрібно враховувати, що обсяг позик, запланованих Мінфіном, — це валовий показник, у який входять і короткострокові цінні папери, і облігації, які погашатимуться 2021-го», — пояснив пан Лепушинський. Насправді обсяг нових залучень через продаж ОВДП 2021 року становитиме близько 130 млрд грн, порівняно із проєктом до першого читання він зменшився на 70 млрд, але ризики того, що такі обсяги можуть негативно вплинути на кредитування, все одно залишаються.

Як залишається і ризик того, що бюджет просто не буде виконуватися. Радник голови Рахункової палати Віктор Мазярчук нагадав, що поточного року наразі не використано понад 100 млрд грн бюджетних коштів, і, на його думку, проблема не стільки у нестачі грошей, скільки у невмінні ними розпоряджатися. «У нас погана якість бюджетного планування перш за все на рівні розпорядників, міністерств. А якщо погано запланували, то й використали погано. І, до речі, якби використання коштів було на кращому рівні, Мінфін міг би краще планувати запозичення і не тільки», — сказав він.

Експерт Центру демократії та верховенства права Ігор Розкладай на прикладі фінансування суспільного мовлення довів, що хронічне недофінансування — одна з основних причин неефективного використання коштів. А це є ризиком для будь-якої сфери, але особливо чутливе воно для сфери мовлення у країні, яка перманентно перебуває в політичній кризі, а левова частка економіки якої, як і телеканалів, належить олігархам.

На думку експертів, частково всі названі бюджетні ризики пов’язані із надмірною політизацією бюджетного процесу, яка цьогоріч надто посилилася. Заступниця директора Центру економічної стратегії Марія Репко зауважила не тільки це, а й інший загрозливий тренд, що може свідчити про відкат реформ у бюджетному процесі. «Якщо згадати дві попередні економічні кризи, то ми мали дві абсолютно протилежні реакції на них. У першому випадку, після кризи 2008 року, Україна до 2013-го, по-перше, розширювала свій бюджетний дефіцит, по-друге, нарощувала квазіфіскальний дефіцит, фінансуючи з держбюджету збиткові державні підприємства. В результаті з настанням кризи 2014 року на Україну чекали значна девальвація, інфляція та стрімке економічне падіння. Впродовж наступних років Україна впевнено скорочувала бюджетний дефіцит і взагалі позбулася квазіфіскального дефіциту. В результаті криза 2020 року не завдала нам такого болісного удару, як могла б. Але ми замість того, щоб зробити висновки і продовжити попередню політику, знову повернулися до розширення бюджетного дефіциту та формування квазіфіскального дефіциту», — пояснила вона.

На жаль, проблеми з узгодженістю макроекономічних показників, якістю бюджетного планування і відповідно виконання, а також надмірна політизація усього бюджетного процесу лишаються нашими основними ризиками. І після короткого періоду, впродовж якого бюджетне планування дійсно покращувалося, ми знову повертаємося до «темних» бюджетних часів з усіма можливими негативними наслідками.