Пенсійні уроки для України. Польський досвід

Розмови про запровадження так званого другого рівня пенсійної системи точаться в Україні від 2003 р. Від того самого року, коли Верховною Радою України було ухвалено два базові закони з пенсійної реформи: "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" і "Про недержавне пенсійне забезпечення". Від того самого року, коли мені пощастило побувати у Варшаві, щоб ознайомитися з результатами перших п'яти років пенсійної реформи, розпочатої нашими європейськими сусідами наприкінці 1998 р.

Доводиться із сумом констатувати, що Україна давно вже пасе задніх навіть на пострадянському просторі (другий рівень у країнах Балтії та в Росії запроваджено ще на початку 2000-х років). Перше десятиліття третього тисячоліття ми втратили. Замість того, щоб запровадити професійні пенсійні системи та другий рівень для кількох поколінь українців, що і було передбачено прикінцевими положеннями базових законів, урядовці та законодавці займалися всілякими концепціями та стратегіями "реформування". Результат майже нульовий. Як і суми на накопичувальних пенсійних рахунках українців. Що далі?

Вступ до уроку

Від 2011 р. і дотепер у нас чомусь називають пенсійною реформою зміну параметрів першого рівня. Навіть назву придумали - "параметрична пенсійна реформа", яка останнім часом іменується "справедливою". Фактично ж відбувається секвестр солідарної системи та неухильне зменшення коефіцієнта заміщення втраченого заробітку пенсійними виплатами. Збільшити цей головний критерій ефективності пенсійної системи лише за рахунок "наведення порядку" в солідарній системі та інших заходів "справедливої пенсійної реформи" неможливо. Схоже, що це починають розуміти як на урядовому, так і на законодавчому рівнях. На жаль, справа поки не просунулася далі проектів нормативно-правових актів, що подавалися та відкликалися різними суб'єктами законодавчої ініціативи починаючи з 2007 р.

Єдине, що може змінити ситуацію із запровадженням другого рівня десять років по тому, - законопроект №6677, ініціаторами якого виступила група народних депутатів України та який має бути розглянутий Верховною Радою України восени 2017 р. У зв'язку з тим, що поправками до законопроекту №6614 нарешті визначено (сподіваємося, що буде й прийнято) дату старту другого рівня - 1 січня 2019-го, польський досвід має бути ретельно проаналізовано для подальшого врахування. В цьому можуть допомогти нотатки, що залишилися після дружнього спілкування майже місяць тому із безпосередніми учасниками підготовки, старту, впровадження та супроводу другого пенсійного рівня в Польщі. Свідомо не аналізуватиму інвестиційні та інші показники польських недержавних пенсійних фондів, рівень інтеграції Польщі до світової економіки, менталітет населення тощо. Наша мета - ознайомитися з процесами, що мали місце при запровадженні другого рівня у найбільшого європейського сусіда, та зробити відповідні висновки.

Зміст уроку

Отже, закони щодо запровадження другого рівня були прийняті Сеймом Польщі в грудні 1998 р., а вже у квітні 1999-го (!) розпочався відлік часу роботи недержавних пенсійних фондів (скорочено польською - OFE), які були допущені державним регулятором до акумулювання коштів пенсійних накопичень громадян (далі - учасники фондів). Ці фонди були утворені потужними компаніями фінансового сектора, здебільшого іноземними (наприклад, ING). З 21 фонду на сьогодні залишилося працювати 15. Решта припинили діяльність і передали пенсійні накопичення до обраних учасниками пенсійних фондів.

Цікавий момент щодо готовності фінансових інституцій надавати послуги накопичувального пенсійного забезпечення. Приблизно за два роки до старту реформи в Польщі розпочалися тренінги з потенційними суб'єктами другого рівня - від агентів до компаній. Ніхто не казав точно, коли саме настане день "М", але всі розуміли, що треба бути готовим до роботи з великими обсягами інформації та потенційними учасниками системи. На відміну від України, де система третього рівня успішно функціонує останні 12 років і може бути практично без змін використана на другому рівні, в Польщі все довелося створювати з нуля.

Участь у другому рівні для осіб віком до 35 років є обов'язковою, а від 35 до 55 років - добровільною. До 19 квітня 1999 р. кожен з більш як 12 млн поляків мав самостійно обрати собі пенсійний фонд другого рівня та повідомити про це ZUS (польський аналог Пенсійного фонду України). Останній повинен був спрямовувати частину коштів, що надходять до солідарної системи, на індивідуальні пенсійні рахунки застрахованих осіб, які стали учасниками фондів другого рівня.

Слід зазначити, що загальний розмір обов'язкових відрахувань на пенсійне страхування було встановлено на рівні 19,52% нарахованої зарплати, такі відрахування сплачуються у рівних частках працівником і працедавцем (по 9,76%). При цьому на фінансування першого рівня спрямовувалося 11,22% (що містить у собі 100% внеску працедавця та частину внеску працівника), ще 1% спрямовується на формування так званого Фонду демографічного резерву, а 7,3% (тобто решта внеску працівника, що залишається після сплати до першого рівня) передаються ZUS на другий рівень до пенсійного фонду учасника. Послуги ZUS не безплатні та можуть становити 0,4% від суми кожного сплаченого внеску.

Попри потужну інформаційну кампанію та активну роботу агентів фондів, близько 2 млн осіб так і не спромоглися обрати фонд для формування власних пенсійних накопичень. Довелося допомогти їм зробити вибір шляхом розподілу таких учасників серед фондів пропорційно до питомої ваги кількості тих учасників фондів, які вже визначилися раніше. Власне кажучи, відбувся "розіграш лотереї" під наглядом "тиражної комісії", що складалася з представників держави, фінансових установ і застрахованих осіб. Кожен такий "учасник лотереї" згодом отримав листа, в якому було зазначено реквізити обраного для нього фонду та зазначено можливість переходу до іншого фонду за вибором учасника. Деякі фонди разом із пенсійними контрактами надавали своїм учасникам банківські картки, з допомогою яких можна було не тільки сплачувати внески, а й контролювати стан індивідуального пенсійного рахунку.

Що стосується комісійної винагороди фінансових установ, які надавали послуги фондам на другому рівні, то вона жодним чином не регулювалась адміністративними методами. Відтак, сумарний розмір винагороди на першому етапі сягав 10% (що порівнянно з чилійським досвідом на старті реформи), але поступово ринок усе розставив по місцях - учасники почали переходити до фондів із меншими витратами, що становлять не більш як 2,5% вартості активів.

Цікаво було вирішено проблему гарантій збереження та примноження вартості накопичень. Разом із створенням фінансовими установами (пенсійними товариствами) спеціального гарантійного фонду було реалізовано таку модель гарантування мінімальної дохідності накопичень. Регулятор ринку щоквартально оприлюднював інформацію щодо показника дохідності всіх фондів у формі стовпчикових діаграм. Після чого розраховувався середній показник дохідності, який являв собою лінію на тлі цих діаграм. Відтак, фінансові установи, які надавали послуги фондам, "стовпчики" дохідності яких опинилися нижче лінії середньої дохідності, були зобов'язані компенсувати учасникам суму коштів "не отриманої" дохідності за рахунок власного капіталу або інших джерел (нагадує чилійський варіант гарантування мінімальної дохідності). Скажете, що це нереальний або витратний механізм? Безперечно, для більшості українських КУА так воно й є. Проте дехто може спиратися на ресурси (капітал) "материнської" (як правило, зарубіжної) компанії (банку, фінансової групи), як це мало місце у Польщі.

Розмір виплат з другого рівня залежить виключно від суми пенсійних накопичень, що обліковуються на індивідуальному пенсійному рахунку учасника фонду, та періоду виплат. Це означає, що пенсія залежить здебільшого від суми сплачених внесків та інвестиційного прибутку, отриманого на ці внески. Від початку не всі учасники це розуміли. Доходило до курйозів. Коли свого часу один учасник звернувся за виплатами, то з подивом дізнався, що належна йому сума становила… 25 злотих. Виявилося, що він лише один раз за все життя сплатив до цього фонду 20 злотих, а надалі обставини склалися так, що він нічого більше не сплачував. Зрозуміло, що і пенсійні кошти на його рахунку не мали з чого суттєво приростати. За таких умов значно зростає особиста відповідальність громадянина за свою майбутню пенсію.

Останнім часом дедалі частіше лунають розмови про відсутність в Україні інструментів для інвестування коштів, що надходитимуть до системи другого рівня, нерозвиненість або й узагалі відсутність фондового ринку тощо. Це ж саме мені доводилося чути в Польщі навіть через п'ять років після старту другого рівня. Аргументація аналогічна нинішній українській: державні цінні папери не забезпечують необхідного рівня дохідності, на фондовій біржі (Варшавській!) обмаль інструментів, існує заборона інвестицій за кордон і в нерухомість, приватизація цікавих об'єктів уже завершилася тощо. І справді, узагальнений портфель НПФ складався тоді майже на 75% (!) із державних цінних паперів. Решту було розміщено в банківські інструменти. За це OFE та керуючі активами фондів піддавалися нищівній критиці як з боку ЗМІ, експертного середовища, так і з боку урядових структур (Мінфіну, ZUS та інших). Нині портфелі окремих фондів майже на 90% складаються з акцій емітентів, що перебувають в обігу не тільки на Варшавській, а й на світових фондових біржах.

Пригадується, що навіть через п'ять років після старту другого рівня третій рівень не набув значного поширення. Дехто з польських урядовців тоді казав, що третій рівень існує лише теоретично (за винятком корпоративних пенсійних систем Центрального банку, "Телекому" та енергокомпаній). Нині ж, завдяки поштовху майже 20-річної давності, третім рівнем охоплено близько 20% населення.

Робота над помилками

Однак так було не одразу, та й сьогодні не все бездоганно. По-перше, рівень готовності ZUS до виконання функцій адміністрування внесків виявився недостатнім, що мало наслідком проблеми з обліком платників і сплачених внесків. По-друге, другий рівень через недоліки його моделі став значним тягарем для бюджету.

Оскільки джерелом фінансування другого рівня була частина внеску, що раніше спрямовувався до солідарної системи (7,3%), виникла нагальна потреба зменшення дефіциту державного пенсійного фонду (ZUS). Таким компенсатором мали б стати кошти, що надходять від приватизації державної та муніципальної власності. Проте подолати дефіцит ZUS навіть до цього часу не вдалося! Це призвело до відмови від ставки внеску 7,3% та її зменшення до 2,5%, що не забезпечить прийнятного внеску в коефіцієнт заміщення за рахунок пенсійних коштів другого рівня. Що тоді говорити про озвучені терміни настання бездефіцитності нашого ПФУ (2024 р.)? Слід зазначити, що, на думку експертів, у моделі, яка передбачає сплату внесків з інших джерел, наприклад, за рахунок частки ПДФО, таких проблем не виникатиме. А враховуючи, що питання адміністрування ПДФО, ідентифікації та обліку фізичних осіб, які є його платниками, а також податкових агентів давно вже ефективно відпрацьовані ДФС, участь ПФУ у системі другого рівня може виявитися зайвою. Це, в свою чергу, дасть змогу не лише запобігти збільшенню витрат на адміністрування другого рівня (в частині справляння та обліку внесків), а й поставить питання про недоцільність створення ще одного державного накопичувального фонду під егідою ПФУ, штат якого перевищує 30 тис. осіб. Але це вже окрема тема.

Головні висновки, які можна зробити з "польського уроку". По-перше, запровадження другого рівня пенсійної системи в Україні з 1 січня 2019 р. можливо і доцільно здійснювати на основі недержавних пенсійних фондів та обслуговуючих компаній, які демонструють надійну роботу починаючи з 2004 р. Державний накопичувальний фонд для цього не потрібен, та й не повинен створюватися ПФУ за рахунок коштів платників податків.

По-друге, модель другого рівня, запропонована в законопроектах, потребує термінового доопрацювання в питаннях, що стосуються джерел фінансування внесків, взаємодії суб'єктів другого рівня, інформування населення, критеріїв допуску та вибору НПФ і обслуговуючих компаній, державного регулювання і нагляду, розробки та впровадження надійних інвестиційних інструментів, вдосконалення системи покарання за шахрайство з пенсійними активами.

Післямова

Яким має бути "пенсійний пиріг" українця? Під час прямого ефіру однієї з радіостанцій ми провели голосування. Результати, попри нерепрезентативність вибірки, виявилися дуже цікавими. Вони свідчать про доцільність запровадження трьох джерел (або рівнів) отримання пенсійних виплат і визначають питому вагу кожного рівня ("начинки") цього "пирога". Отже, перший рівень - "пенсія від держави має бути рівною для всіх" (за - 59%), другий рівень - "пенсія має визначатися залежно від професії та заслуг" (за - 32%), третій рівень - "держава нікому нічого не винна, а кожен має сам забезпечити собі майбутню пенсію" (за - 9%). Це певною мірою відображає систему поглядів наших громадян, яку слід врахувати в новій моделі пенсійної системи України. Цікаво, що в країнах ЄС, де багаторівневі пенсійні системи функціонують останні 70 років (наприклад в Нідерландах), існує приблизно такий розподіл видів пенсійних виплат у загальному коефіцієнті заміщення: до 50–60% - державні системи пенсійного страхування, до 25–35% - обов'язкові професійні/корпоративні пенсійні системи на базі НПФ, до 10–15% - добровільні системи недержавного пенсійного забезпечення від НПФ і страхових організацій до інвестиційних фондів і банківських рахунків. Якщо пенсійна реформа задумується в інтересах громадян, то її розробникам слід врахувати очікування людей та уроки сусідів. Тим більше, що часу лишилося обмаль.

Автор висловлює подяку Віталію Мельничуку та Григорію Овчаренку за організацію зустрічі з польськими колегами.