Параметри чи структура: що змінювати в пенсійній системі?

Новий етап кредитної історії Україна-МВФ здійняв нову хвилю дискусій про пенсійну реформу в Україні - як з конкретики щодо напрямів і способів реформування вітчизняної пенсійної системи, так і з загальних питань про те, які заходи можна вважати пенсійною реформою, і чому ця тема не сходить з порядку денного.

Найлегше відповісти на останнє запитання: наразі не існує інструментів, одноразове застосування яких дало б можливість тримати пенсійну систему в належній кондиції принаймні у середньостроковій перспективі. Ми живемо в час швидких змін, ці зміни охоплюють усі аспекти життя - від демографії до економіки, і кожна найменша зміна несе нові виклики для пенсійної системи. Тому важливо усвідомлювати, що пенсійна реформа - це не забаганка МВФ, а об'єктивна необхідність.

Стосовно ознак і критеріїв, за якими можна відрізнити заходи реформування від поточних робочих процесів, то найбільш універсальною є зміна існуючих правил. Ступінь істотності чи швидкості змін у цьому разі не має великого значення, вони зовсім не обов'язково мають бути радикальними, навпаки, можуть бути дуже частковими та поступовими. Звичайно, ці зміни потребують законодавчого оформлення, але не всі зміни законодавства передбачають реформу. Наприклад, підвищення прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, і відповідно розміру мінімальної пенсії за віком передбачається законом про державний бюджет, але правила пенсійної системи при цьому не змінюються.

Помилково пов'язувати ознаки й критерії пенсійної реформи з позитивною метою здійснення заходів, але ще більша помилка вважати, що метою пенсійної реформи є підвищення пенсій. Завдання пенсійної реформи - забезпечити стійкість пенсійної системи, більш справедливий розподіл доходів і гарантування мінімального розміру пенсійної виплати. Причому більшість заходів пенсійної реформи стосуються населення працездатного віку та працюючих, а не пенсіонерів.

Вирізняють два типи змін пенсійних правил: параметричні та структурні. Параметричні реформи передбачають зміну правил існуючих компонентів/складових пенсійної системи: підвищення пенсійного віку та/або необхідного стажу, перегляд правил обліку, оцінки та актуалізації пенсійних прав тощо. Структурні реформи передбачають впровадження нових компонентів/складових пенсійної системи. В Україні звикли пов'язувати структурні реформи із запуском так званого другого рівня (накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування).

Насправді спектр цих реформ ширший і, крім накопичувальних та умовно-накопичувальних пенсій, включає зокрема впровадження універсальних державних пенсій, які фінансуються за рахунок бюджетних коштів і не пов'язані напряму зі сплатою страхових внесків і податків.

Наразі увагу МВФ в Україні зосереджено на параметричних реформах солідарної пенсійної системи. В тексті Меморандуму про економічну та фінансову політику, підписаного керівництвом України та 3 жовтня оприлюдненого на сайті МВФ, пенсійній реформі присвячено пункт 29а (стор. 93–94).

Визнаючи, що різке скорочення єдиного соціального внеску призвело до дуже великого дефіциту Пенсійного фонду, що становить загрозу життєздатності солідарної системи, та з метою досягнення більшої справедливості і спроможності забезпечувати адекватні пенсійні виплати в майбутньому керівництво України зобов'язується прийняти до кінця грудня
2016 р. законодавство щодо:

(i) поступового підвищення пенсійного віку (в оригіналі "gradually adjust the statutory retirement age", але зрозуміло, що цей adjust буде в бік збільшення) і подальшого зменшення кількості ранніх пенсій;

(ii) встановлення жорсткіших критеріїв для отримання мінімальної пенсії;

(iii) консолідації пенсійного законодавства, розпорошеного нині у двох десятках законів, і встановлення єдиних принципів пенсійного забезпечення без жодних привілеїв для будь-яких професій (за винятком військових);

(iv) розширення бази для сплати соціальних внесків;

(v) встановлення рівних правил оподаткування пенсій (в оригіналі "ensure equitable tax treatment of pensions");

(vi) кращого зв'язку виплат із внесками та заохочення декларувати фактичні доходи.

Крім того, з 2017 р. численні категорійні пенсійні надбавки та підвищення будуть відокремлені від трудових пенсій, їхнє фінансування перейде з Пенсійного фонду до державного бюджету та буде посилене їхнє цільове спрямування, що зробить систему більш справедливою (в сенсі рівності, equitable) і вивільнить ресурси для ефективнішого подолання бідності.

Останній абзац пункту 29а містить запевняння, що поки всіх названих заходів не буде вжито і пенсійна система не набуде міцної бази, Україна утримається від запровадження другого рівня пенсійної системи.

Дипломатичність формулювань деяких положень меморандуму (як "adjust the statutory retirement age") не повинна використовуватися урядовцями та політиками для чергової підміни, перекручення або ігнорування його змісту, це може надто дорого коштувати для залишків репутації України. Цілком очевидно також, що меморандум дає певну свободу щодо часу фактичної реалізації заходів (i)-(vі), головне, щоб до кінця поточного року вони були відображені в національному законодавстві.

Наприклад, подальше підвищення пенсійного віку (наприклад, до 65 років - це сучасний європейський стандарт) може стартувати з 2022 р., коли закінчиться підвищення пенсійного віку для жінок, розпочате 2011-го. Доцільність такої відстрочки логічно обґрунтовується необхідністю зберегти тенденції гендерного вирівнювання та здійснення структурних змін в економіці, здатних забезпечити належну якість робочих місць.

У період до 2022 р. потрібно реформувати систему ранніх пенсій, що також сприятиме зменшенню гендерних розривів у пенсійній системі, оскільки чоловіки значно частіше працюють на шкідливих роботах і становлять переважну більшість дострокових пенсіонерів за віком. Однак обмеження ранніх пенсій обов'язково має супроводжуватися заходами посилення охорони праці та здоров'я, включаючи моніторинг тривалості зайнятості в шкідливих умовах і заборону залишатися на такій роботі понад встановлений період.

Твердження, що підвищення пенсійного віку не дає жодних чи істотних результатів щодо зменшення дефіциту Пенсійного фонду, мають суто спекулятивний характер і не мають нічого спільного з реальністю. Поточного року жінки виходили на пенсію за віком у 57 років 6 місяців, тобто на 2,5 року (30 місяців) пізніше, ніж за старою межею. Якщо прийняти розмір їхньої пенсії на рівні хоча б 1600 грн, то сума економії за
30 місяців становить 48 тис. грн, а з урахуванням кількості таких жінок (близько 150 тис. осіб) - 7,2 млрд грн, і це лише по одній віковій когорті. Інша справа, що економія від підвищення пенсійного віку розчиняється в загальній безодні дефіциту Пенсійного фонду, спровокованого зниженням ЄСВ, і, таким чином, по факту економить кошти державного бюджету, нічого не даючи пенсіонерам. Щоб виправити ситуацію, принципово важливо на новому етапі пенсійної реформи прийняти норму закону, що вся економія, отримана від заходів реформи, спрямовується на підвищення виплат існуючим пенсіонерам, перш за все найбільш нужденним: особам, які давно вийшли на пенсію (їхні пенсії найбільше знецінилися внаслідок інфляції) та/або досягли віку 80 років і старше (у них значно більші потреби на медичні послуги тощо).

Встановлення жорсткіших критеріїв для отримання мінімальної пенсії може бути по-різному реалізоване, але в будь-якому разі цей захід не дасть істотної економії публічних коштів, оскільки відсутність пенсії за віком дає можливість вимагати державної соціальної допомоги або навіть кількох видів соціальної підтримки (допомоги по малозабезпеченості, житлово-комунальні субсидії тощо).

Розширення бази для сплати соціальних внесків вочевидь передбачає охоплення більшої кількості зайнятих і більшої частини фонду заробітної плати. Зокрема законопроект №5130 від 15 вересня 2016 р., внесений урядом як супутній до проекту державного бюджету на 2017 р., передбачає обов'язкову сплату мінімального внеску підприємцями - фізичними особами на загальній системі оподаткування та деякими іншими категоріями самозайнятих. Висловлювалася навіть думка щодо необхідності подібних заходів щодо зайнятих в особистих селянських господарствах (наразі їхня участь у державному соціальному страхуванні є добровільною). Проте на практиці реалізація заходів із залучення нових категорій самозайнятого населення може виявитися надто обтяжливою й неефективною.

Ідентифікація цих категорій населення потребуватиме великих організаційних зусиль, крім того, неминуче виникнуть юридичні колізії, зокрема між визначеннями та трактуваннями національного й міжнародного права. Згідно з Резолюцією 19-ї Міжнародної конференції статистиків праці (жовтень 2013 р.) до зайнятих можуть бути віднесені лише ті члени особистих селянських господарств, які виробляють продукцію здебільшого для продажу чи бартеру, при цьому певна частина продукції може споживатися в рамках домогосподарства чи сім'ї. Відповідно до національного законодавства самозайнятими вважаються практично всі члени особистих селянських господарств, для яких робота в цьому господарстві є основною. Окрім юридичного визначення категорій самозайнятого населення, велику проблему становитиме їхня фактична ідентифікація за місцем проживання, а також сам процес збирання внесків і контролю за їх сплатою, адже в особистих селянських господарствах відсутній будь-який облік.

Інший бік проблеми полягає в тому, що залучення великої кількості учасників з мізерними внесками (самозайняті сплачують, як правило, мінімальний внесок) створює серйозні виклики фінансовій спроможності пенсійної системи, адже для низькодохідних платників участь у страховій системі зазвичай найбільш вигідна: порівняно зі своїми заробітками вони отримають дуже високий коефіцієнт заміщення. Пенсійна страхова система може перетворитися на систему перерозподілу доходів найманих працівників (роботодавці за них сплачують значно більші внески, ці внески входять до фонду оплати праці) на користь самозайнятих. Саме з цих міркувань у багатьох країнах (у Європі це Австрія, Кіпр, Данія, Фінляндія, Німеччина, Ірландія, Латвія, Люксембург, Норвегія, Румунія, Словенія, Словаччина, Швеція, Швейцарія, Великобританія) самозайняті та/або особи з низькими доходами можуть виключатися із публічних страхових систем (їхнє забезпечення здійснюється через інші механізми).

Очевидно, за цим підпунктом зусилля мають бути спрямовані на детінізацію нереєстрованих трудових відносин і недекларованих зарплат.

Вимога із встановлення рівних правил оподаткування пенсій, імовірно,стала несподіванкою для наших урядовців і політиків, які зовсім недавно намагалися скасувати оподаткування пенсій узагалі. Законодавчі перипетії довкола оподаткування пенсій можуть слугувати яскравою ілюстрацією національних особливостей законотворчості. Оподаткування пенсій було запроваджене у 2014 р. Законом України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні". За два роки дії цієї норми межа і ставки для оподаткування пенсій кілька разів змінювалися. У 2014 р. оподаткуванню підлягала сума пенсії або щомісячного довічного грошового утримання в частині, що перевищує 10 тис. грн на місяць. У 2015 р. поріг для оподаткування пенсій було знижено до трьох мінімальних зарплат, тобто коло платників податку з пенсій було істотно розширене. У 2014-му і 2015 р. ставки для оподаткування пенсій не відрізнялися від інших доходів. За даними звіту Пенсійного фонду України, 2015-го в середньому за місяць податок сплачували 416 тис. пенсіонерів, сума надходжень за рік сягнула 1,1 млрд грн.

З початку 2016 р. змінами до Податкового кодексу було запроваджено пласку шкалу оподаткування доходів фізичних осіб, причому для пенсій було встановлено пільгову ставку - 15% проти 18% з інших видів доходів (+1,5% військовий збір). Але невдовзі уряд подав законопроект (№4542 від 28 квітня 2016 р.), яким передбачалося повне звільнення пенсій від оподаткування. Альтернативні законопроекти (їх було подано аж п'ять) і поправки, прийняті при розгляді законопроекту в першому читанні, залишили оподаткування для найвищих пенсій. Текст законопроекту, винесений на друге читання, передбачав оподаткування суми пенсії або щомісячного довічного грошового утримання в частині, що перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, встановленого на 1 січня звітного податкового року, за ставкою 80%. По суті, це означало б майже повне вилучення суми, що перевищує обмеження максимального розміру пенсії (у чому була певна рація). Але під час розгляду законопроекту в другому читанні та в цілому зрештою було прийнято ставку 18%, тобто на рівні звичайної ставки податку на доходи фізичних осіб. За даними Пенсійного фонду України, пенсії в розмірі понад 10 тис. грн отримують 15 573 особи (0,13% загальної кількості пенсіонерів). Переважно це так звані спецпенсіонери з числа колишніх народних депутатів, суддів, міністрів, вищих командних чинів силових структур тощо.

Таким чином, за два роки зміни в оподаткуванні пенсій пройшли повний цикл і повернулися практично до тих самих умов, що були на початку. Причому переважна більшість "звичайних" пенсіонерів цих змін узагалі не відчули. Однак наразі ставиться акцент на рівних умовах оподаткування, і це може означати оподаткування повного розміру пенсії або, наприклад, розміру, що перевищує прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність.

В Україні поширена думка, що пенсія є соціальною виплатою і тому не повинна оподатковуватися. Але в розвинених ринкових економіках під оподаткування підпадають усі види доходів, тому що лише в такий спосіб держава здатна забезпечити адекватний перерозподіл ресурсів. Серед країн ЄС лише чотири (Болгарія, Угорщина, Литва, Словаччина) зовсім не оподатковують пенсій, у решті країн вони оподатковуються, причому приблизно в половині - за загальними правилами, без жодних пільг. У багатьох країнах з пенсій, крім податків, сплачується також внесок на медичне страхування.

Аргументом на користь повного оподаткування пенсій в Україні може бути також їхня страхова природа: загальновідома цитата з підручників, що страховий внесок є формою зарезервованої зарплати, і на момент сплати внеску з цієї суми податки не беруться. Тобто оподаткування страхової пенсії під час виплати - це нормальна економічна та фіскальна практика. Але у разі встановлення загально-рівних умов оподаткування керівництво країни має подбати, щоб не допустити зниження реальних розмірів виплат у пенсіонерів з невисокими пенсіями.

Зобов'язання щодо кращого зв'язку виплат з внесками та заохочення декларувати фактичні доходи, мабуть, найважче реалізувати на практиці. Після заморожування пенсій упродовж 2014–2015 рр. вони втратили майже половину своєї купівельної спроможності, надолужити ці втрати швидко не вдасться. За цих умов потрібно передусім дбати про підвищення мінімальних соціальних стандартів, питання диференціації пенсій дещо відходить на другий план. Потрібно ретельно проаналізувати всі можливі варіанти актуалізації страхових прав, щоб диференціація пенсійних виплат із солідарної системи залишалася в розумних межах і була максимально об'єктивною та прозорою.

"Заборона" запроваджувати другий рівень пенсійної системи - одна з найрізкіших вимог МВФ, якщо тільки це не замаскована добровільна відмова від вочевидь ризикованої моделі. Деякі високопосадовці продовжують апелювати до Коаліційної угоди, Програми діяльності та Плану дій уряду, посилаючись також на проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування та єдиних принципів нарахування пенсій (№4608 від 6 травня 2016 р.), який був серед перших пенсійних законопроектів, поданих діючим урядом. За назвою і змістом цей законопроект майже дублює урядовий законопроект №2767 від 30 квітня 2015 р., який був відкликаний 14 квітня 2016 р. без розгляду в сесійному залі, хоча й включався двічі до порядку денного. Головні відмінності між цими законопроектами полягають у визначенні параметрів другого рівня.

Традиційно другий рівень запроваджується за рахунок вилучення частини внесків із державної розподільчої (солідарної) системи і, по суті, передбачає її часткову приватизацію. З огляду на хронічний дефіцит солідарної пенсійної системи України, а особливо після зниження вдвічі пенсійної частини ЄСВ роботодавців новий урядовий законопроект запропонував впроваджувати другий рівень без збитків для солідарної системи, тобто додатково до існуючих ставок ЄСВ, за рахунок "власних коштів" застрахованих осіб. За такого підходу запровадження другого рівня не збільшує дефіциту солідарної системи і, відповідно, не збільшує пенсійних зобов'язань державного бюджету за цією статтею видатків, проте зменшує наявні реальні доходи населення, не передбачаючи жодних компенсаторів. З погляду балансу інтересів працівників і роботодавців це виглядає несправедливо, оскільки розмір ЄСВ було знижено для роботодавців, тоді як ставку ЄСВ працівників фактично конвертували в податок на доходи фізичних осіб, ставка якого зросла з 15 до 18%.

Водночас не можна назвати новий варіант запровадження другого рівня повністю нейтральним щодо пенсійних зобов'язань держави і державного бюджету. Новий законопроект передбачає, що держава гарантує застрахованим особам збереження обов'язкових страхових внесків, сплачених до Накопичувального пенсійного фонду, з урахуванням рівня інфляції, що склалася на дату набуття застрахованими особами права на отримання пенсійних виплат. По суті, на державу покладається обов'язок гарантувати поточну інвестиційну дохідність пенсійних активів на рівні не нижче інфляції. Отже, новий законопроект порівняно з чинним законодавством і "старим" законопроектом не тільки не зменшує державних пенсійних зобов'язань, а й передбачає їхнє нескінченне зростання, адже пенсійні активи постійно зростатимуть, тоді як грошова потреба на компенсацію солідарній системі втрачених внесків, за розрахунками, становитиме максимум 2–2,2% ВВП.

Реакція МВФ на подібну модель запровадження другого рівня зрозуміла, проте це не означає, що Україна мусить узагалі відмовитися від структурних пенсійних реформ.

Оскільки з 2017 р. додаткові державні пенсійні надбавки та підвищення повинні фінансуватися безпосередньо з державного бюджету, вони можуть бути консолідовані в єдину соціальну виплату (на кшталт "ветеранської" виплати).

Також необхідно поставити питання про неможливість повернення до суцільно-страхової солідарної системи за існуючого співвідношення кількості пенсіонерів, платників і розміру ЄСВ. Вочевидь державний бюджет має взяти на себе пропорційну частину пенсійних видатків і не змушувати Мінсоцполітики економити на пенсіонерах. Ця державна участь може бути оформлена у вигляді так званої базової/універсальної пенсії або у вигляді додаткових до страхової пенсії доплат, таких, як допомога пенсіонерам на оплату медичних послуг, допомога на довгостроковий догляд, допомога на оплату житла тощо. Подібні виплати існують у багатьох країнах ЄС.