Навіщо потрібні зміни до закону про НБУ

До незалежності Національного банку України традиційно прикуто неймовірну увагу. Але масштабний суспільний інтерес до цього суттєво відстав від формального наділення НБУ таким статусом і збігся саме із запровадженням інфляційного таргетування, гнучкого обмінного курсу, операційного дизайну монетарної політики на основі процентного коридору, з новими вимогами до оцінки кредитних ризиків і структури капіталу, боротьбою з пов’язаним кредитуванням тощо.

Чомусь особливо активних нинішніх експертів та академіків мало цікавили події попередніх років: обсяги ОВДП на балансі банківської системи, те, як вони там опинялись, як видавалися кредити інсайдерам, як встановлювався «ринковий» обмінний курс, як танули валютні резерви, як нагромаджувався зовнішній борг корпоративним сектором і доларизувалася вітчизняна економіка та як співвідносилась облікова ставка з макроекономічною ситуацією.

Олігархічна економіка повністю задовольнялася фіксованим курсом, роздуванням банківських балансів мертвими кредитами, фрустрацією нацбанківських регуляцій і «сліпотою» банківського нагляду. Саме замовчування масштабів макрофінансових ризиків 2012–2013 років і пояснює, чому питання незалежності НБУ буквально винесло на поверхню хвилею постмайданних реформ.

Для одних незалежність Нацбанку — рух до найкращих практик захисту регулятора від політичного тиску й розмежування монетарної та фіскальної влади. Для інших — черговий подразник і фетиш примарного впливу заокеанської руки, яка позбавляє можливостей «стимулювати зростання», «розвивати економіку», «підтримувати експорт», «пом’якшувати кризу публічних фінансів» тощо.

Причина такого різного бачення — відсутність як політичного, так і експертного консенсусу щодо ролі НБУ в розподілі економічної влади та в ширшому розумінні політичного балансу стримувань і противаг. А формальні зміни, що вносяться до закону про НБУ з 2015 року, і особливо останні (відповідно до законопроєктів №4367 і 5650) для окремих гравців виглядають ледь не як апокаліптичне затемнення в кінці тунелю їхньої персональної політичної адженди.

Чому ж останні зміни настільки принципові, що вони розглядаються саме в категоріях підвищення незалежності Національного банку? Та як вони стосуються повноважень Ради НБУ та його Правління? Розберемося.

Чому роль такої інституції, як Рада НБУ, є важливою?

По-суті, в заданих Конституцією рамках Рада НБУ відповідальна не тільки за вибір режиму монетарної політики через ухвалення Основних засад грошово-кредитної політики. Вона є первинною інстанцією моніторингу відповідності дій НБУ у сфері реалізації монетарної політики щодо підтримання цінової стабільності, в рамках якої він сприяє фінансовій стабільності та додержанню СТІЙКИХ темпів економічного зростання. Однак функція моніторингу Ради, виражена в формі контролю за здійсненням монетарної політики, могла з легкістю перетворюватися на предмет перманентного конфлікту довкола майже всього спектра функцій НБУ, чому особливо сприяла термінологія попередньої версії закону.

Іншими словами, при викривленому розумінні ролі Ради Нацбанку вона перетворюється на джерело політично вмотивованої делегітимізації дій НБУ з відповідними наслідками як для його керівництва, так і для політик, що ним здійснюються. Зрештою, ймовірність подібної «функціоналізації» Ради НБУ відкриває шлях до того, що вже на етапі формування її складу закладається припущення про можливість набуття політичних вигід від контролю за більшістю в ній, тим самим підриваючи зсередини її здатність залишатися політично нейтральною.

Чому перехід до таргетування інфляції яскраво продемонстрував невідповідність понятійного апарату попередньої версії закону новим макроекономічним реаліям, і чому саме в контексті нового монетарного режиму далися взнаки прогалини в балансі стримувань і противаг, які потрібні для дистанціювання і Ради НБУ, і Правління від політичного впливу?

По-перше, широкий набір визначень (що грошово-кредитної політики, що монетарних інструментів) відображали логіку, яка закладалась у функціонал Ради ще з 1999 року. Така логіка спиралася на приховану парадигму таргетування грошової маси, а фактично — неявного толерування вибору на користь фіксації обмінного курсу. Технічно це не передбачало складного макроекономічного аналізу, особливо питань forward-looking і середньострокової орієнтації монетарної стратегії інфляційного таргетування.

За початковим задумом, достатньо було здійснювати моніторинг приросту грошової бази/грошової маси та оцінювати тиск на валютний ринок через умови ліквідності. Це і спрощувало сам контроль, і обмежувало політичні варіації на тему контролю, адже за фіксованого курсу все і так достатньо очевидно. А оскільки фіксований курс з фрустрованим банківським наглядом та імпотентним регулюванням вписувався в модель олігархічного консенсусу, то і якихось конфліктів з приводу оцінок і рекомендацій з широкого кола питань, віднесених тоді до повноважень Ради, бути просто не могло.

По-друге, перехід на плаваючий курс і наділення облікової ставки справжнім макроекономічним змістом, та ще й у контексті змін у банківському регулюванні та технологіях нагляду, активували ризики політично забарвленої інтерпретації більш складних технік монетарної політики та політики фінансової стабільності. Можливості аналізувати «вплив грошово-кредитної політики на стан соціально-економічного розвитку», оцінювати «діяльність Правління Національного банку щодо виконання Основних засад грошово-кредитної політики», а також надавати рекомендації з питань «методів і форм прогнозування макропоказників економічного і соціального розвитку», «окремих заходів монетарного і регулятивного характеру», «політики курсоутворення та валютного регулювання», «розвитку банківської системи та окремих нормативних актів з питань банківської діяльності» тощо в умовах розмитих контурів політичної нейтральності Ради НБУ потенційно перетворювалися на спосіб підриву довіри до інфляційної цілі та політики макрофінансової стабільності. Наприклад, недосягнення інфляційної цілі за лояльного керівництва центробанком могло не визнаватися проблемою, так само, як і досягнення цілі з інфляції нелояльним керівництвом могло визнаватися проблемою. Зрозуміло, що це підриває довіру до здатності Ради НБУ неупереджено здійснювати моніторинг монетарних дій НБУ відповідно до мандата, визначеного в статті 6 закону про НБУ.

По-третє, це саме можна сказати про рекомендації з питань, які напряму не стосуються монетарної політики. Невдоволення банківськими регуляціями окремими бізнес-групами на тлі посткризового стиснення кредитування породило ризики залучення Ради НБУ в широкий фронт атаки проти нових підходів до оцінки кредитних ризиків, структури та рівня банківського капіталу, тобто усього того, що виступило реакцією на масштабні зловживання окремими власниками банків і топ-менеджментом, за результатами яких Україна пережила чи не найглибшу банківську кризу в світовій історії.

Нова версія закону робить серйозний крок у напрямку ліквідації сірих зон у повноваженнях між Радою НБУ та Правлінням, завдяки чому суттєво звужуються можливості для маніпулятивної поведінки першої, проєктування тиску на друге через необ’єктивні оцінки та суперечливі рекомендації, а також створюється підґрунтя для подальшого підвищення професійності членів Ради.

Зокрема, нова версія закону визначає поняття контролю за грошово-кредитною політикою, ув’язуючи його з трьома важливими моментами: основним завданням НБУ; принципом невтручання Ради в діяльність голови НБУ та його заступників, Правління як колегіального органу; монетарним режимом інфляційного таргетування. Причому таке поняття контролю унеможливлює спекуляції довкола того, чи поширюється воно на обмеження дискреції Правління щодо монетарних інструментів. А за змістом воно відповідає логіці, яка закладена в принцип середньострокової орієнтації інфляційного таргетування.

Також вилучення норм щодо оцінок і рекомендацій не є прямим свідченням звуження повноважень Ради. Це очевидно хоча б тому, що комплексність підходу, закладеного у визначення контролю за реалізацією грошово-кредитної політики, покриватиме вилучені норми по змісту. Визначення функції контролю в новій редакції закону допускає можливості з оцінки адекватності режиму інфляційного таргетування, прогнозних моделей, параметри яких закладаються в припущення про оптимальність траєкторії процентної ставки, ступеня врахування поведінки обмінного курсу в поведінці інфляції, визначення ролі ризиків фінансової стабільності у здатності досягати монетарних цілей, ефективності трансмісійного механізму і навіть впливу показників інфляції на добробут різних верств населення (що стає модним трендом в світі останнім часом) тощо.

Іншими словами, поєднання термінологічної раціоналізації мови закону з кристалізацією питань розподілу повноважень між Радою НБУ і Правлінням адресовано тим ризикам діяльності Національного банку, які не настільки нетипові для країн, відомих слабкістю інститутів і відносністю в трактуванні змісту незалежності центробанку.