Митниця очима українського бізнесу: потрібні зміни

З початку 2016 року в Україні точаться палкі дискусії, якою бути митниці: чи це має бути окрема структура в мережі центральних органів виконавчої влади або ж ефективніше, щоб митниця залишалася частиною Державної фіскальної служби (ДФС).

Мінфін підготував концепцію реформи, яка включала кардинальну зміни системи управління митними органами, зокрема, в планах було створити Міжрегіональну митницю та Головне міжрегіональне управління ДФС, а обласні та енергетичну митницю - приєднати до Міжрегіональної митниці. Однак у січні 2018 року уряд скасував постанови від 29 березня та
19 липня 2017 року про реформування митних і податкових органів. Питання, якою бути митниці, залишається відкритим. Зазначимо, що відповідно до Угоди про асоціацію з ЄС Україна взяла на себе зобов'язання щодо митних процедур. Так, із 1943 пунктів затвердженого Кабінетом міністрів Плану заходів із виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом 136 пунктів стосуються тематики спрощення процедур міжнародної торгівлі та реформи митниці.

Як і в будь-якій політиці, в питаннях функціонування митниці важливим є зворотний зв'язок із бізнесом. Особливу актуальність оцінка роботи митниці з боку бізнесу має з огляду на те, що вона є вагомим фактором формування довіри між бізнесом і владою. Відповідно до одного з наших попередніх досліджень, на формування довіри бізнесу до держави, окрім іншого, впливає досвід, що його підприємець набув у результаті контакту з представниками тих чи інших органів влади.

Що більше часу бізнес витрачає на контакти з представниками органів влади, то вища ймовірність того, що рівень довіри до держави як інституту, який регулює економічні відносини, буде низьким. Натомість позитивний досвід, набутий підприємцями при проходженні процедур, пов'язаних із переміщенням товарів через кордон (менший час очікування, простота оформлення тощо), сприяє формуванню позитивного образу держави більшою мірою, ніж такий досвід від здійснення інших регуляторних процедур.

Щоб проаналізувати політику, практику її застосування, зміни регуляторного середовища по спрощенню процедур торгівлі та оцінці рівня залучення бізнесу до діалогу з владою у сфері розробки заходів зі сприяння торгівлі на національному та регіональному рівнях, Інститут економічних досліджень і політичних консультацій (ІЕД) у рамках проекту "Діалог зі сприяння торгівлі", що реалізовується за фінансової підтримки Європейського Союзу, розробив спеціальний національний інструмент - "Моніторинг спрощення процедур торгівлі". Цей інструмент є системою заходів зі збору, узагальнення та аналізу інформації для виявлення перешкод при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності в Україні та, у підсумку, системою визначення пріоритетних економічних, правових і регуляторних заходів, необхідних для поліпшення середовища ведення бізнесу в частині спрощення процедур торгівлі в Україні з точки зору самого бізнесу. Для збору інформації використовується кількісний метод соціологічного дослідження - національне опитування підприємств. Не менш як 1000 підприємств-учасників ЗЕД - експортерів та імпортерів - усіх розмірів і галузей, розташованих у всіх областях країни, щорічно беруть участь в опитуванні за спеціально розробленою анкетою. За результатами моніторингу готується аналітичний звіт. Нещодавно було презентовано третій такий звіт. Один із його розділів стосується оцінок роботи митниці та різних процедур, з якими стикаються підприємці при оформленні товарів. Нижче наведемо окремі результати, а з повним текстом аналітичного звіту можна ознайомитися на сайті ІЕД.

Оцінка ефективності роботи митниці

Результати виконаного аналізу свідчать, що оцінка роботи митних органів прямо пов'язана з технічним оснащенням митниці та має зворотну залежність від рівня корупції. Тобто що краще респонденти оцінювали технічне оснащення митниці, то кращою була їхня оцінка ефективності роботи цього органу в цілому. І навпаки, що більша частка тих, хто вважає корупцію на митниці перешкодою, то гірші оцінки.

Кожен п'ятий з опитаних (19%) вважає, що робота митниці ефективна й узагалі не потребує ніяких змін. Майже половина респондентів (45%) вважає роботу митниці в цілому ефективною, але такою, що потребує деяких змін. Трохи більше третини опитаних (36%) оцінили роботу митниці як неефективну або зовсім не ефективну і як таку, що потребує кардинальних змін. Для того, щоб порівняння оцінок роботи митниці було більш наочним, ми побудували балансовий показник, тобто показник, що є математичною різницею між позитивними та негативними оцінками. Варіант відповіді "ефективна" дорівнюватиме "1", варіант "у цілому ефективна" - "0,5", варіант "у цілому неефективна" - "-0,5", а варіант відповіді "зовсім неефективна" - "-1". При перерахунку відповідей на питання про ефективність роботи митних органів за такою шкалою отримуємо, що для 2015 р. балансовий показник становить 0,20, для 2016-го - 0,10, а для 2017-го - 0,21. Таким чином, оцінка роботи митниці за результатами 2017 р. покращилася порівняно з 2016-м і є приблизно такою ж, як у 2015 р. (але слід зазначити, що різниця між 2015 р. і наступними періодами не є статистично достовірною через менший, ніж у подальші роки, розмір вибірки). Разом із цим як абсолютне значення показника, так і кількість опитаних, що очікують масштабних реформ, свідчать, що потреба в докорінних змінах є значною.

Дослідження також зафіксувало істотну різницю в оцінках роботи митниці для підприємств, що представляють різні групи. Оцінки залежать від виду зовнішньоекономічної діяльності, галузі, розміру підприємств і регіону їх розташування. Експортери оцінюють роботу митниці краще, ніж імпортери. Так, 35% підприємств-експортерів вважають, що робота митниці ефективна, й нічого змінювати не потрібно. Тоді як серед імпортерів таких лише 13%. Балансові показники оцінки роботи митниці у підприємств, що займаються лише експортом, майже в сім (!) разів вищі, ніж у підприємств-імпортерів (відповідно 0,45 та 0,07).

Із зменшенням розміру підприємства погіршуються оцінки роботи митниці. Мікропідприємства майже вдвічі гірше оцінюють роботу митниці порівняно з великими чи навіть середніми. У розрізі секторів найкраще оцінюють роботу митниці підприємства сільського господарства, найгірше - сфери послуг і торгівлі. Останнє пов'язано з тим, що підприємства цього сектора в основному є імпортерами, які набагато гірше оцінюють роботу митниці. Також спостерігаються значні регіональні відмінності в оцінці роботи митниць. В умовах єдиного регуляторного поля це означає, що на місцях існують різні практики його застосування. Через брак місця відправляємо читача за інформацією про регіональні відмінності до тексту аналітичного звіту, але зазначимо, що цей факт потребує особливої уваги з боку уряду при плануванні наступних реформ митниці.

Основні проблеми в роботі митниці з погляду бізнесу

Відповідаючи на запитання, що створює основні проблеми для підприємств, майже половина опитаних (47%) зазначила недосконале, з їхнього погляду, митне законодавство. Підприємства мають на увазі широке коло проблем, які включають у себе також практику застосування регуляторних норм. Зазначимо, що хоча порівняно з 2016 р. вага цієї проблеми зменшилася (тоді її вибирали 56% опитаних), але вона продовжує очолювати рейтинг. Далі по списку йдуть три проблеми, кожну з яких вибрало трохи більше чверті респондентів (по 26%). Ідеться про застарілість технічного оснащення, у тому числі комп'ютерного обладнання та програмного забезпечення, свідоме завищення митної вартості товару та недостатню прозорість і відкритість у роботі митниці. Зауважимо, що важливість проблеми застарілості технічного оснащення дещо зросла порівняно із 2016 р., натомість частки підприємств, що говорять про свідоме завищення митної вартості товарів і недостатню прозорість і відкритість на митниці, дещо зменшилися.

Звертаємо особливу увагу на прозорість і відкритість, бо саме збільшення прозорості є важливою частиною політики сприяння (спрощення) процедурам торгівлі відповідно до міжнародних зобов'язань країни. Про необхідність збільшення прозорості та відкритості у роботі митниці наші респонденти говорять більш предметно, коли дають відповідь на запитання, що треба зробити для вирішення проблем, які виникають на тих чи інших етапах оформлення переміщення товарів через кордон. Зокрема, 34% опитаних хочуть збільшення прозорості для подолання проблем, що виникають на етапі попереднього митного оформлення. Стільки ж респондентів вважають, що потрібно посилити прозорість при прийнятті рішень щодо митної вартості, а рекомендацію підвищити прозорість прийняття рішень при постаудиті дають 44% опитаних. Разом із цим зазначимо, що спірні питання щодо дій митних органів можуть бути оскаржені в адміністративному або судовому порядку. І кожне п'яте підприємство має досвід адміністративного або судового оскарження дій митних органів. Для більшості з них таке оскарження дало, на їхню ж думку, певні успішні результати.

Повертаючись до списку проблем, зауважимо, що в 2017 р. для учасників ЗЕД дещо знизилася важливість такої проблеми, як постійні зміни структури та керівництва митниці: у 2016 р. на неї вказували 24% опитаних, а у 2017-му - 18%.

І кілька слів про корупцію. Не будемо тут дискутувати, чи є корупція для бізнесу проблемою, що заважає, або ж, навпаки, це звичний спосіб вирішення проблем зависокого регуляторного або конкретного тиску, хоча традиційно дані опитування спонукають до таких роздумів. Зазначимо лише, що корупція на митниці залишається проблемою приблизно для чверті опитаних підприємств, що є досить високим показником, і посідає п'яте місце у загальному переліку проблем. А 15% опитаних ставлять проблему корупції на перше місце серед усіх проблем на митниці. Також, оцінюючи корупцію, ми традиційно запитуємо бізнес про "важливих друзів", яких потрібно мати, аби досягнути успіху в бізнесі. 42% опитаних представників підприємств, що займаються ЗЕД, вважають важливим або дуже важливим підтримувати такі відносини хоча б з одним із перелічених державних органів. Рейтинг "важливих друзів" очолюють податкова та митниця: кожне третє підприємство вважає за потрібне підтримувати неформальні відносини з митними та податковими органами (відповідно 33 і 30% респондентів) для успішного ведення бізнесу.

Таким чином, результати нашого дослідження свідчать, що на митниці потрібні зміни. Залишаючи поки що відкритим питання про масштаб цих змін, зауважимо, що важливими напрямами є збільшення прозорості та відкритості митниці відповідно до міжнародних зобов'язань країни, поліпшення технічного оснащення митниці та зменшення можливостей для корупції, а також дотримання законодавства усіма зацікавленими сторонами.