Гра в монопольку

Діюча система субсидій не тільки підтримала малозабезпечених громадян, а й створила значні ризики для державних фінансів і ринку житлово-комунальних послуг.

Та варто нагадати, що вона спочатку створювалася як тимчасовий захід, мовляв, коли ринок реформують і трансформують, її змінять. Але реформи не рухаються, причому почасти саме через систему субсидій. Україна, мабуть, єдина країна, в якій допомогу на оплату ЖКП "для населення" одержує не населення, в якій з постачальниками розраховуються не грошима, а взаємозаліками, а сама система цих розрахунків не допускає появи на ринку інших гравців, окрім діючих монополій. Начебто усі на Печерських пагорбах погоджуються, що субсидії треба монетизувати, стимулюючи енергозбереження, що облік споживання повинен замінити нормативи, прив'язані до квадратних метрів, що на ринку мають з'являтися інші гравці, та й сам ринок непогано отримати б, якщо тарифи вже ринкові. Але в каламутній воді нинішньої системи і тепліше, і комфортніше.

І от уже Світовий банк підключився до обговорення можливих варіантів виходу із ситуації. Проаналізувавши поточний стан, міжнародні експерти запропонували до обговорення своє бачення того, як реформувати систему субсидій: що і, головне, для кого монетизувати, перетворивши віртуальні бюджетні кошти на реальні ресурси і стимули. Їхня дорожня карта (див. рис. 1 на 6-й стор.) передбачає монетизацію для постачальників з наступного опалювального сезону, а для споживачів - протягом двох-трьох років. Чи погодиться з таким планом Кабмін? Адже щоб його реалізувати, треба починати щось робити прямо зараз.

Експерти пропонують три варіанти розрахунків за субсидії - шляхом взаємозаліків, прямих розрахунків грошима або комбінацією взаємозаліків і грошових розрахунків. Також є три можливі варіанти надання самих субсидій у грошовій формі, тієї самої монетизації - на поточні рахунки підприємств ЖКГ, на спеціальні рахунки підприємств ЖКГ і напряму одержувачам субсидій, тобто домогосподарствам.

Лабіринт взаємозаліків

Майже 90% розрахунків за субсидіями в Україні здійснюються за складною процедурою взаємозаліків. Ключовим етапом якої є підготовка й підписання загального протокольного рішення між усіма сторонами. Ланцюг взаємозаліків починається із зобов'язань бюджету перед постачальниками послуг (за субсидії) і закінчується зобов'язаннями "Нафтогазу" (або "Укргазвидобування") перед державним бюджетом (за податки), може включати до 7–8 сторін і проводитися за різними "маршрутами" навіть для того самого постачальника. Процедура підготовки й підписання протоколу не врегульована до кінця, непрозора та, відповідно, призводить до затримок у розрахунках і до маніпуляцій. Більш того, змушує роздрібних постачальників, які поставляють газ населенню й ТКЕ, купувати його саме у НАК "Нафтогаз України" - інші оптові постачальники просто не можуть брати участі у процедурі взаємозаліків.

По-перше, це прямий бар'єр для розвитку конкуренції. По-друге, непрозорість системи провокує чималі корупційні ризики. По-третє, система унеможливлює своєчасні розрахунки за надані послуги.

І починати монетизацію у Світовому банку пропонують саме з усунення цих проблем. Причому не колись, а просто зараз - у квітні-травні 2017-го, щоб встигнути до опалювального сезону 2017/2018. Інакше реформа забуксує ще на рік. Програма-мінімум - внесення змін до десятка законів та інших нормативних актів.

Враховуючи передбачуване подальше підвищення тарифів, у 2017 р. субсидії можуть становити третину всіх доходів роздрібних постачальників газу й підприємств теплокомуненерго. Тому неефективність розрахунків за субсидіями однозначно негативно вплине на ліквідність і фінансовий стан постачальників газу і ТКЕ. Що, у свою чергу, може підірвати стабільність поставок відповідних послуг. Тобто сплачувати люди будуть "європейські" тарифи, а от послуги "європейськими" не стануть, а коштів на ремонти, модернізації та енергоефективність просто не вистачить.

Сама по собі монетизація на рівні підприємств ЖКГ не зніме всіх бар'єрів для конкуренції на оптовому ринку газу для населення й ТКЕ. Роздрібні постачальники газу та ТКЕ повинні мати економічні стимули для купівлі газу не тільки у "Нафтогазу України". Одночасно з монетизацією слід вирішити досить принципові для монополіста питання.

По-перше, на сьогодні відсутній механізм коригування ціни газу залежно від курсу валют і зміни вартості імпортованого газу. Звісно, якщо ці складові тарифу суттєво відхилятимуться, учасників ринку чекають збитки. Зараз діючі постачальники - заручники системи, вийти з гри вони не можуть. Але припустити, що на ринок, що працює на таких умовах, зайдуть інші гравці, не виходить. Це просто невигідно.

По-друге, діюча методологія тарифоутворення не стимулює компанії ЖКГ шукати альтернативні, дешевші джерела поставок газу, оскільки це автоматично призведе до зниження тарифів, тобто до скорочення прибутку. Потрібні інші стимули, що дають можливість акумулювати кошти, необхідні для підтримання сфери ЖКГ, і при цьому не перекладати весь вантаж на кінцевого споживача. Експерти Світового банку пропонують скоригувати поточну методологію тарифоутворення в такий спосіб, щоб ТКЕ або постачальники газу для населення, купуючи газ за нижчою ціною на ринку, могли залишити собі різницю або спрямувати її на інвестиційні програми.

По-третє, експерти підтримують МВФ у тому, що розстрочки платежів для населення за спожите тепло необхідно скасувати. Думка, на перший погляд, крамольна. У країні з украй низьким рівнем доходу будь-яка можливість знизити витрати родин на оплату ЖКП має, навпаки, вітатися (див.
рис. 2). Але експерти справедливо зазначають, що ця норма фактично позбавляє ринок конкуренції, а поки він не стане конкурентним, становище кінцевих споживачів теж навряд чи поліпшиться. На даний момент жоден інший трейдер, окрім "Нафтогазу", не зможе запропонувати відстрочку платежів на шість місяців. Виходить, що для споживачів створили кабальні умови: підвищили тарифи, які неможливо оплатити, а потім дали можливість розстрочки, що заблокувала доступ на ринок інших постачальників, які могли б запропонувати більш лояльну тарифікацію, наприклад.

І, мабуть, не даремно експерти Світового банку вважають, що відповідальність за впровадження проміжного етапу реформи має бути на Міністерстві фінансів, адже решта учасників або зацікавлені в збереженні нинішньої системи, або упереджені та можуть враховувати інтереси конкретних гравців.

Отут мимоволі задумаєшся, чи тільки людинолюбством керувався уряд, коли вирішив запровадити субсидії, а потім і розстрочки. Адже монетизувати субсидії для споживача, тобто видавати їх родинам реальними грошима, у КМУ досі ще ніхто не готовий.

Нереальні реальні гроші

Система субсидій колосально тисне на бюджет. Кількість одержувачів перевалила за 6 млн домогосподарств. При цьому кошти, які виділяються бюджетом, не йдуть прямо людям, вони обертаються в описаній вище системі взаємозаліків, використовуючись украй неефективно. У результаті ТКЕ в збитках, а люди - у прямій залежності від держави.

Чи весь ресурс, що виділяється на субсидії (див. рис. 3), витрачається? Ні, система обліку споживання відсутня, субсидії виділяються на квадратні метри. У підсумку близько 15 млрд грн субсидій (понад 30% від загальної суми) повернулися до бюджету наприкінці опалювального сезону. Цього року сума повернутих коштів може бути меншою, адже соціальні нормативи знизили, а тривалість опалювального сезону тепер визначає місцева влада, і вона, ймовірно, скоротиться. Але надлишок коштів, за оцінками експертів Світового банку, все одно становитиме не менш як 15% від початково виділеної суми. Це ті самі додаткові ресурси, які родини у разі монетизації могли б витратити на утеплення жител, купівлю ощадливих котлів, заміну вікон, встановлення лічильників. Знаєте, куди зараз ідуть ці гроші?

У листопаді уряд вирішив, що виділені, але не витрачені субсидії можуть повернутися до бюджету, тільки якщо баланс на особистому рахунку субсидіанта додатний. Якщо ні, субсидія гасить цей борг. Доцільно, з погляду системи "взаємозаліків", але чи справедливо? Тобто можна одержати субсидію, накопичити при цьому борги і субсидією ж розрахуватися. Держава за все заплатить.

Експерти проаналізували безліч варіантів монетизації з використанням спеціальних рахунків, розподілом суми субсидії між підприємствами ЖКГ і населенням, монетизації використаних залишків тощо. І дійшли висновку, що в середньостроковій перспективі оптимальним був би варіант повної монетизації для домогосподарств. Саме він дасть змогу сформувати належні комерційні відносини на ринку, сприятиме розвитку конкуренції на рівні роздрібного ринку газу, дозволяючи домогосподарствам вирішувати, як витратити субсидії, і забезпечуючи стимули до енергозбереження. Однак зараз реалізувати такий варіант неможливо. Для цього знадобляться як відповідні ІТ-рішення (процесинговий центр обробки платежів, наприклад), так і достатня ліквідність держбюджету, щоб виплати надходили вчасно, а також забезпечення належної платіжної дисципліни. Чи є ці фактори неподоланними? Звичайно, ні. Але окремі представники Кабміну продовжують наполягати на тому, що монетизація для населення неможлива й навіть монетизація залишків під сумнівом. Чому?

Нас наполегливо підводять до думки, що достатньо обмежитися лише монетизацією на рівні ТКЕ, вони готові розпрощатися з неефективною практикою взаємозаліків, але зберегти систему як таку. Це, до речі, найпростіший з погляду реалізації варіант. Так, якщо все зробити правильно, на ринку може, нарешті, з'явитися конкуренція, а платежі між оптовими й роздрібними постачальниками стануть своєчасними. Але якою ціною? Цей варіант, за оцінками експертів, потребуватиме ще більшої ліквідності держбюджету, забезпечуватимуть її з великою ймовірністю за рахунок повернення залишків невикористаних субсидій. Виходить, навіть їх не монетизують.

У підсумку ми втратимо одну з основних складових успішної реформи енергоефективності - зацікавленість кінцевого споживача в економії, власне, основну мету реформи. А головне, на довгі роки законсервуємо існуючу модель. До монополій додамо монопольки постачальників, прямо зацікавлених у нарощуванні, а не скороченні споживання. На жаль, сумнівів у тому, що Кабмін піде шляхом найменшого опору, не залишається. Там досі не готові до монетизації на рівні споживачів - немає ні чіткої концепції реформування, ні плану дій, та що там, навіть централізованої бази одержувачів субсидій не існує.