Фіскальні пакети боротьби з кризою

Фіскальний пакет антикризової підтримки економіки та населення в Україні відіграв певну роль у стримуванні пандемії та попередженні глибокого економічного спаду, а його склад у цілому відображав позитивні надбання в світі. Але аналіз вартісного обсягу фіскального пакета в Україні та конкретних антикризових інструментів указує на існування деяких проблем і відхилень.

З березня 2020 року для зменшення негативних економічних і соціальних ефектів коронакризи багато країн світу затвердили фіскальні пакети порятунку, цільове призначення яких полягало в посиленні національних систем охорони здоров'я, компенсації втрачених заробітних плат працівникам і наданні допомоги постраждалим фірмам.

Сумарний пакет фіскальних заходів у відповідь на COVID-19 у країнах світу станом на березень 2021-го МВФ оцінює на рівні 16 трлн дол. США, або 19% світового ВВП за 2020 рік. Близько 10 трлн дол. із цієї суми становлять програми бюджетних видатків і податкові послаблення, а 6 трлн — заходи державної підтримки ліквідності компаній, які включають бюджетні і субсидовані державою позики, а також державні гарантії та вливання капіталу. Фахівці МВФ підрахували, що додаткові заходи фіскальної політики на стороні доходів і видатків держави з початку пандемії зменшили темпи падіння глобального ВВП у 2020 році на 2%.

В Україні вартість фіскального пакета порятунку, за оцінками МВФ, станом на березень 2021 року становила 4,3% ВВП, у тому числі 3,5% ВВП — додаткові державні видатки і податкові послаблення, а 0,8% ВВП — фіскальні заходи з підтримки ліквідності.

Як показує рис. 1, загальна вартість фіскального пакета в Україні в півтора разу відстає від середнього рівня у країнах із ринками, що формуються, і в шість разів — від рівня розвинених країн. Такі розбіжності мають як об'єктивні причини (вузький фіскальний простір, обмеженість джерел фінансування дефіциту), так і суб'єктивні — неготовність державних органів надавати суттєву підтримку бізнесу і населенню.

ZN.UA рис.1

У розвинених країнах вартість реагуючих заходів фіскальної політики МВФ оцінює на рівні 27,7% ВВП. При цьому в структурі фіскальних пакетів додаткові державні видатки і податкові заходи досягають 16,4% ВВП, а фіскальні заходи з підтримки ліквідності — 11,3% (див. табл.). Серед великих економік найбільшими обсягами фіскальних пакетів вирізнялися: Німеччина — 38,8% ВВП, Італія — 43,7%, Японія — 44,2%, Об'єднане королівство — 32,4% ВВП, Франція — 23,3% ВВП, США — 27,9% ВВП.

У країнах з ринками, що формуються, вартість антикризових фіскальних заходів із початку пандемії оцінюється на рівні 6,7% ВВП, з яких 4,2% ВВП становлять додаткові державні видатки і недоотримані доходи, а 2,5% ВВП — підтримка ліквідності. Серед великих країн з ринками, що формуються, найбільшими відхиленнями від середнього значення характеризуються Бразилія (вартість пакета — 15,0% ВВП), Перу (18,7%), Польща (13,1%), Таїланд (12,4%), Туреччина (11,3%), Чилі (10%), Південна Африка (9,9% ВВП). На іншому краї спектра знаходяться Мексика (1,8%) та Єгипет (1,7% ВВП).

Вузькість фіскального простору та обмеженість джерел фінансування дефіцитів у цих країнах зменшували силу фіскальної політики при реагуванні на пандемію. Незважаючи на рекордно низькі світові відсоткові ставки і підвищення апетиту до ризиків у інвесторів, попит інвесторів на короткострокові державні облігації в національних валютах цих країн був невисоким.

У світі дискреційні заходи фіскальної політики з підтримки економіки та населення, а також кризове скорочення державних доходів призвели до стрімкого зростання державних боргів і бюджетних дефіцитів. За даними МВФ, 2020 року бюджетний дефіцит у розвинених країнах сягнув 11,7% ВВП, а в країнах із ринками, що формуються, — 9,8%.

У таких умовах державний борг у світі за 2020 рік збільшився на 13,6% ВВП і досягнув 97,3% ВВП. При цьому величина боргу в розвинених країнах сягнула позначки 120,1%, а в країнах із ринками, що формуються, — 64,4% ВВП (див. рис. 2). В Україні державний борг на кінець 2020 року був навіть меншим, ніж у середньому в країнах з ринками, що формуються, — 60,7% ВВП.

ZN.UA рис.2

За окреслених умов фіскальні ризики стали актуальними для багатьох країн; і джерела таких ризиків пов'язані з непевністю майбутньої динаміки пандемії, траєкторії економічного відновлення, масштабів довгострокових збитків від пандемії, напряму руху сировинних цін і світової фінансової кон'юнктури, а також із ризикованістю очевидних і неочевидних умовних зобов'язань урядів, накопичених під час кризи.

Показово, що у розвинених країнах за 2020 рік державний борг збільшився на 16,3 в.п. ВВП (з огляду на безпрецедентні масштаби фіскальних пакетів), а в країнах із ринками, що формуються, і із середніми доходами — на 9,7 в.п. В Україні державний борг за рік збільшився на 11,9 в.п. ВВП.

Більш вагомий річний приріст державного боргу в Україні порівняно із середнім приростом у зазначеній групі країн, при півтораразовому відставанні вартості фіскального пакета в нашій країні від середніх значень у країнах з ринками, що формуються, закономірно ставить питання про чинники таких розбіжностей.

А головна причина полягає в тому, що минулого і поточного років в Україні збільшуються видатки бюджету, не пов'язані з антикризовою підтримкою населення і бізнесу. До них належать: а) більшість видатків на економічну діяльність (збільшення з 3,9% ВВП у 2019 році до 6,2% у 2020-му); б) видатки на безпеку, громадський порядок, судову владу та оборону (зростання з 6,3% ВВП до 6,9%). Але, з іншого боку, зростали також видатки на охорону здоров’я (з 3,2% ВВП до 4,2%) і трансферти Пенсійному фонду.

Тобто безпрецедентна економічна та епідеміологічна криза дала «козирі» владі для нарощування видатків за бажаними напрямами. Але окремі з них (такі, як масштабне фінансування дорожнього будівництва, правоохоронних і судових органів під час кризи COVID-19) важко назвати раціональними і такими, що відповідають світовим стандартам.

У цьому контексті доречним є й питання про те, а які компоненти антикризових фіскальних пакетів було принесено в жертву політичній доцільності. Фахівці МФВ у праці Fiscal Monitor: Policies for the Recovery обґрунтовують, що на першій стадії спалаху епідемії та локдауну економіки фіскальна політика має скеровуватися на порятунок людських життів через адекватне фінансування медичних послуг, а також надання фінансової підтримки постраждалому бізнесу та громадянам. Найдоречнішими інструментами фіскальної політики на цій стадії є субсидії на виплату заробітної плати, розширення програм соціальної допомоги та виплат безробітним, надання податкових пільг, пільгових позик і гарантій підприємствам.

Серед названих інструментів в Україні символічне значення мали субсидії для виплат заробітної плати працівникам; податкові пільги вразливим компаніям і домогосподарствам, кредитні гарантії життєздатним підприємствам. Водночас в Україні зовсім не застосовувалися оплачувані відпустки і лікарняні по догляду за дітьми під час закриття шкіл і дитячих садків. А приріст фінансування сфери охорони здоров'я хоча й становив 47 млрд грн, або 1% ВВП, був очевидно недостатнім для захисту населення від пандемії та надання базових медичних послуг хворим.

Відповідно до рекомендацій МВФ, на другій стадії поступового відкриття економіки за непевної епідеміологічної ситуації пріоритетом фіскальної політики має залишатися охорона громадського здоров'я та збереження ключових програм фіскальної підтримки економіки та населення. Такі програми не мають усуватися занадто швидко з огляду на можливість нових спалахів інфекції та продовження економічного спаду. МВФ пропонує державам пролонгувати програми соціального захисту із забезпеченням їхньої адресності та охоплення вразливих верств населення.

Активізація державного інвестування на другій стадії згадується лише у контексті масового залучення до будівельних робіт вивільненої робочої сили та з можливістю реалізації при наявності фіскального простору. Україна, на жаль, не має належного фіскального простору, а влада при ініціюванні програм «Великого будівництва» та «Великої реконструкції» не ставила завдань залучити до суспільних робіт українських громадян, які стали безробітними. Фахівці МВФ окремо наголошують на тому, що в економіках із фіскальними обмеженнями пріоритет має надаватися захисту найбільш вразливих верств населення і бізнесу, а також зменшенню непродуктивних видатків держави. На жаль, в Україні, як згадувалося вище, пріоритети були іншими.

Дивлячись у майбутнє, експерти формулюють бачення оптимальної фіскальної політики на третій стадії боротьби з пандемією при досягненні позитивних результатів вакцинації. Зокрема, держави повинні сприяти відновленню економіки і не допускати передчасного згортання програм антикризової фіскальної підтримки. Країни із незначним фіскальним простором повинні сфокусувати державні видатки на соціальних трансфертах малозабезпеченим і на продуктивних державних інвестиціях. При визначенні сфер інвестування ключову роль мають відігравати фізична та цифрова інфраструктура, розбудова публічної сфери охорони здоров'я. Важливо також скорочувати непріоритетні і неефективні видатки.

Разом із цим у Fiscal Monitor за квітень 2021 року зазначається: доти, доки пандемію не буде взято під контроль, фіскальна політика має забезпечувати адекватне фінансування систем охорони здоров'я, надавати підтримку домогосподарствам і життєздатним компаніям, а також сприяти відновленню та зростанню економіки. Одним із джерел фінансування зрослих потреб, пов'язаних із пандемією, може бути тимчасовий податок на відновлення економіки, що стягуватиметься із високих доходів, прибутків та/або накопиченого багатства.

Після 2022 року при завершенні вакцинації населення та досягненні стадії економічного зростання більшість експертів погоджуються із тим, що у світі пріоритети фіскальної політики мають фокусуватися на такому:

·           інвестуванні у сфери розвитку людського капіталу з метою підвищити освітній рівень і показники здоров'я населення;

·           сприянні державою переспрямуванню факторів праці і капіталу в нові галузі економіки, що отримала поштовх для зростання під час пандемії;

·           посиленні систем соціального захисту населення (для запобігання поширенню бідності та зростанню нерівності);

здійсненні податкових реформ, націлених на збільшення податкових вилучень у багатих громадян і високоприбуткових бізнесів