Досвід польських СЕЗ: у пошуках "антикрихкості" для України

Українська влада вже котре десятиліття поспіль не втомлюється наголошувати на необхідності залучити інвестиції в країну.

Представники її нинішньої каденції мріють про чергові "плани Маршалла" та заявляють про "наполегливу" роботу над поліпшенням інвестиційного клімату й формуванням позитивного іміджу України на світовій економічній арені. Проте лише заявами та гаслами інвесторів не залучити. Їх необхідно шукати, переконувати, заохочувати прийнятними умовами інвестування, які у сучасному мінливому світі з жорсткою міжнародною конкуренцією виявляться найбільш привабливими для підприємницької діяльності.

Тут позиції України та Польщі розходяться. Мова йде про інструменти, якими оперує держава, аби зацікавити та утримати інвестора. Одним із таких інструментів, що прижився на польському ґрунті, але був відхилений в Україні через його непридатність до національних умов, є спеціальні економічні зони (СЕЗ). Утім, якщо пригадати, скільки приймалося в Україні законів під різні інструменти пожвавлення економіки, то чи знайдеться хоча б один, який дійсно виправдав покладені на нього сподівання?

Ця стаття є продовженням міркувань попередньої публікації щодо досвіду функціонування в інших країнах спеціальних економічних зон як інструменту інвестиційної та регіональної політики та доцільності його відновлення в Україні. Вибір припав на Польщу з огляду на низку факторів.

По-перше, Польща - єдина країна ЄС, яка підтримувала економічне зростання протягом кризових 2007–2009 рр. і продемонструвала сукупне зростання ВВП у 2008–2012 рр. на рівні 18,1%. Вона отримала назву "зеленого острова" на "червоній" мапі Європи, а її економіку визнано найбільш швидко зростаючою серед країн ЄС із 2007 р. Не останню роль у цьому відіграла політика уряду на залучення польських та іноземних інвестицій з допомогою СЕЗ.

По-друге, на найвищому владному рівні в Польщі СЕЗ визнаються привабливим інструментом інвестування та економічного зростання. Підбиваючи підсумки 20-річної роботи СЕЗ, президент Польського агентства з інформації та іноземних інвестицій Славомир Майман назвав їх справжнім "маховиком змін і модернізації економіки країни". Польські СЕЗ відзначено високими оцінками і на міжнародному рівні. Наприклад, у глобальному рейтингу топ-50 СЕЗ світу за 2016 р., яку щороку готує the British fDi Magazine of the Financial Times, Катовіцька СЕЗ посіла друге місце та вже котрий рік поспіль утримує лідерські позиції у категорії зон Центральної та Східної Європи. Тому не дивує, що польський уряд подовжував терміни експлуатації СЕЗ двічі: у 2008 р. - до 2020-го та у 2014-му - до кінця 2026-го. Увесь цей час зони продовжували "зростати": якщо у 2004 р. їх загальна площа становила 6,5 тис. га, то через десять років збільшилася майже втричі - до 15,8 тис. га, що відповідним чином позначилося на результатах їх діяльності.

Перші СЕЗ Польщі та України - різні траєкторії руху

Польща стала на шлях ринкових і демократичних перетворень понад два десятиліття тому, коли на початку 1990-х років у країні стартувала програма реформ, або так звана шокова терапія Л.Бальцеровича. Реформи були радикальними, проте спрацювали швидко і вже через кілька років почали давати результат. На цій хвилі, аби прискорити процеси реструктуризації економіки регіонів, парламент прийняв акт про створення спеціальних економічних зон (The Act of 20 October 1994 on Special Economic Zones) - адміністративно відокремлених частин польської території, призначених для ведення підприємницької діяльності на пільгових умовах. Передбачалося, що СЕЗ простимулюють економічне зростання регіонів шляхом:

- розвитку певних видів економічної діяльності, а також нових технічних і технологічних рішень із забезпеченням їх використання в економіці;

- підвищення конкурентоспроможності товарів і послуг;

- розвитку експорту;

- створення нових робочих місць;

- використання існуючих промислових активів та економічної інфраструктури;

- задіяння невикористаних природних ресурсів згідно з принципами екологічної рівноваги.

Першою економічною зоною Польщі стала "Євро-Парк Мелець" (див. фото), створена у м. Мелець у 1995 р. після краху місцевого авіаційного гіганта. Цілями СЕЗ було оголошено: залучення прямих іноземних і польських інвестицій, створення робочих місць, започаткування нових проектів, стимулювання розвитку підприємництва у сприятливому діловому середовищі. Інвесторам запропонували на вибір три альтернативи вкладення коштів:

- greenfield - землі для промислового розвитку під нові проекти з нуля;

- brownfield - інфраструктуру та вільні приміщення на місці занедбаних промислових територій;

- build-to-suit - будівництво об'єкта під вимоги інвестора з урахуванням особливостей його бізнесу.

Роком пізніше і Україна заснувала свою першу СЕЗ - Північнокримську експериментальну економічну зону "Сиваш". Однак результати діяльності зон виявилися прямо протилежними.

Якщо в Україні СЕЗ "Сиваш" разом з іншими економічними зонами стали зручним "корупційним інструментом" збагачення можновладців, через що повністю себе дискредитували, то в Польщі пілотний проект був успішним. Це стало можливим завдяки багаторічним індустріальним традиціям м. Мелець, високоосвіченому населенню, зручному розташуванню зони - поблизу основних дорожньо-транспортних шляхів, аеропорту та численних залізничних з'єднань, що дало змогу здійснювати вантажні та пасажирські перевезення всередині країни та за її межі.

Наразі Мелецька СЕЗ є лідером серед інших економічних зон Польщі за кількістю аерокосмічних проектів, в її межах розвиваються автомобільна промисловість, ІТ, фармацевтика, деревообробка, харчова промисловість, виготовляються пластмаси та меблі. Інвесторами зони є Sikorsky, Hamilton Sundstrand, Goodrich, MTU, Remog, Husqvarna, Kronospan Group, BRW, Kirchhoff, CORMAY SA, BorgWarner Systems. Станом на кінець 2016 р. загальний обсяг інвестицій у зону перевищив 2,3 млрд дол., кількість вакантних робочих місць сягнула 30,2 тис.

Тиражування досвіду

Через рік, 1996-го, було створено ще дві економічні зони - Катовіцьку і Сувальську, інші десять - 1997-го, а останню - Поморську - у 2001 р. Кожна з цих 14 СЕЗ є унікальною, відрізняється загальними характеристиками (рис. 1, 2), спеціалізацією та результатами діяльності (рис. 3, 4).

У Поморській СЕЗ, зокрема, діє кластер інформаційно-комунікаційних технологій, у Катовіцькій і Легніцькій СЕЗ переважають підприємства у галузі автомобільної промисловості. Виробники побутової техніки зосереджені у Валбжиській СЕЗ, а підприємства, що працюють в меблевому секторі, - у Вармінсько-Мазурській СЕЗ. Така спеціалізація невипадкова: від самого початку держпідтримка надавалася тим компаніям, які інвестувати кошти у пріоритетні сектори.

Провідними економічними зонами Польщі є Катовіцька та Валбжиська. Наприклад, Катовіцька СЕЗ від самого початку приваблювала інвесторів багатими промисловими традиціями та розвиненим промисловим сектором регіону Катовіце, а доступ до висококваліфікованих фахівців завдяки зосередженню в регіоні освітніх закладів і науково-дослідних інститутів лише зміцнював її інвестиційну привабливість. Окрім того, більшість території, яку охопила СЕЗ, розташована в безпосередній близькості до міжнародних транспортних шляхів, які є великими транспортними вузлами.

Сьогодні основними інвесторами Катовіцької СЕЗ є компанії автомобільної галузі, на їх частку припадає 63% загального обсягу залучених інвестицій, зокрема, таких найбільших гравців автомобільного ринку, як General Motors, Fiat Powertrain Technologies, Nexteer Automotive, Johnson Controls, Eaton Automotive Systems. У СЕЗ отримали розвиток скляна промисловість, металургія та будівництво; сумарно на їх частку припадає 16,3% загального обсягу інвестицій. Загалом компанії інвестували 6 млрд євро і створили понад 65 тис. робочих місць у цій зоні.

Проте не всі СЕЗ Польщі є настільки успішними. Наприклад, Сувальська, Стараховіцька, Слупська і Краківська економічні зони значно поступаються не лише зонам-лідерам, а й зонам, які займають "середні" позиції за показниками діяльності (рис. 3, 4).

Членство у ЄС: зміни у стимулюванні

Однією з переваг польських СЕЗ є можливість отримати державну допомогу, яка передбачає, серед іншого, звільнення від сплати податку на прибуток підприємств при дотриманні двох основних умов: доходи мають бути отримані від ділової активності в межах СЕЗ і на підставі дозволу.

Дозволи на ведення діяльності на території СЕЗ надавалися для інвестицій, які задовольняли принаймні одному з критеріїв:

- інноваційності - спрямовані на використання нових технологій, створення нової або удосконаленої продукції (послуг, процесів);

- пріоритетності секторів - реалізуються в таких секторах: авіаційному, автомобільному, електроніки, біотехнології, машинобудівному, малотоннажної хімії, досліджень і розробок, сучасних послуг (інформаційних, досліджень і технічного аналізу тощо);

- розвитку кластерів, індустріальних і технологічних парків - сприяють розвитку цих інноваційних структур;

- рівня індустріалізації - що нижче значення показника вартості реалізованої промислової продукції на одного жителя, то простішими є вимоги до інвестора. Наприклад, якщо в регіоні цей показник дорівнює або більше 0,8, але не перевищує 1,5 від аналогічного показника по країні в цілому, інвестор зобов'язаний взяти на себе витрати в сумі не менш як 27 млн злотих (1 злотий дорівнює 0,2370 євро). Якщо цей діапазон становить від 0,6 до 0,8, інвестиційні витрати мають бути не менш як 18 млн злотих, і так далі на спадання;

- рівня безробіття - що він вищий, то лояльнішими є вимоги до інвестора. Так, якщо рівень безробіття в регіоні дорівнює або нижчий за середній по країні, інвестору необхідно створити не менш як 120 робочих місць або інвестувати не щонайменше 35 млн злотих. У регіоні, де рівень безробіття вищий за середній по країні, але не перевищу 130%, інвестор зобов'язується створити не менш як 70 робочих місць або здійснити інвестиційних витрат вартістю щонайменше 25 млн злотих, і так до критерію 15 робочих місць або 1 млн злотих інвестицій при рівні безробіття вищому, ніж 200% від середнього по країні.

Зі вступом Польщі до ЄС у 2004 р., а отже, необхідністю імплементувати європейські стандарти, початкові правила роботи в зонах змінилися не в кращий для інвесторів бік. Це торкнулось перш за все допомоги, яку надавала держава резидентам економічних зон.

Під час переговорного процесу щодо приєднання Польщі до ЄС питання адаптації СЕЗ до вимог європейського законодавства виявилося чи не найскладнішим. Євросоюз вбачав в обсягах і формах державної допомоги прояви нерівної конкуренції та дискримінації інших учасників ринку. Це напряму суперечило європейській антимонопольній політиці, яка гарантує підтримку вільної та чесної конкуренції, спрямована на недопущення обмеження її свободи як окремими суб'єктами господарювання і фізичними особами, так і державами-членами.

Так, розділом VI "Спільні правила щодо конкуренції, оподаткування та зближення законодавства" Договору про заснування Європейської Спільноти (далі - Договору) чітко прописуються правила конкуренції щодо діяльності суб'єктів господарювання на внутрішньому ринку та допомоги, яка надається за рахунок держресурсів.

Претензії ЄС до економічних зон Польщі здебільшого стосувалися природи та величини держдопомоги, зокрема, наголошувалось на такому:

- відсутності чітко визначених обмежень обсягів допомоги, що могло призвести до безконтрольного використання державних ресурсів;

- можливості надання допомоги (у формі податкових пільг) ще до початку діяльності, що не відповідало принципу прозорості надання держдопомоги;

- можливості надання операційної допомоги (для покриття поточних витрат суб'єктів господарювання), а також її застосування для підтримки експорту, що категорично заборонено законодавством ЄС. Адже згідно зі ст. 92 Договору забороняється надавати "звільнення від сплати та відшкодування стягнень, що не є податком з обігу, акцизними зборами та іншими формами непрямого оподаткування, стосовно експорту до інших держав-членів".

Водночас ст. 87 Договору передбачає низку випадків, коли держдопомога вважається сумісною зі спільним і внутрішнім ринками. Насамперед це допомога, яка сприяє:

- розвитку регіонів із низьким рівнем життя чи високим рівнем безробіття;

- здійсненню проекту, який має загальноєвропейське значення або здатен вирішити серйозні проблеми в економіці держави-члена;

- розвитку певних сфер економіки або певних видів економічної діяльності;

- культурному збагаченню та збереженню культурної спадщини.

Аргументи, які наводила польська влада, були пов'язані з уже розпочатою діяльністю інвесторів, що отримали держгарантії стабільності одержання пільг і преференцій в обмін на здійснення певного обсягу інвестицій і працевлаштування відповідної кількості осіб. Тому дострокове припинення державою взятих на себе зобов'язань можна було розцінювати як пряме порушення законодавства, що, в свою чергу, могло призвести до виплат чималих сум компенсацій з держбюджету. Це зумовило пошук оптимального, компромісного для обох сторін, варіанта розв'язання проблеми.

Відповідно до прийнятого обома сторонами варіанта, перші "косметичні" зміни запроваджувалися у 2007 р., а більш суттєвіші почали діяти з 1 липня 2014-го разом із Керівними принципами з питань регіональної державної допомоги на 2014–2020 рр. (Guidelines on regional State aid for 2014–2020). Основні зміни стосувалися розмірів держдопомоги, які стали значно меншими не тільки для Польщі, а й майже для всієї Європи.

З 1 липня 2014 р. нові межі та правила надання держдопомоги виглядають так: для великих підприємств - від 15 до 50% допустимих витрат; для середніх - від 25 до 60%; для малих - від 35 до 70%.

Ще одна схема (рис. 5) ілюструє механізм визначення розміру держдопомоги та відображає основні фактори, які на неї впливають:

- обсяг витрат на реалізацію інвестпроекту - це можуть бути або капітальні інвестиції, або витрати на заробітну плату, здійснені впродовж двох років у результаті створення робочих місць;

- розмір компанії;

- місцезнаходження нового інвестиційного проекту.

Наприклад, якщо велика компанія вклала 10 млн євро нових інвестицій у реалізацію проекту на території відповідної СЕЗ, мінімальний розмір звільнення від оподаткування для неї становитиме: 10 млн євро х 15% = 1,5 млн євро,
а максимальний: 10 млн євро х 50% = 5 млн євро.

Окрім податкових і митних преференцій, привабливими виглядають інші конкурентні переваги Польщі.

По-перше, це великий споживчий ринок (населення країни становить майже 38 млн осіб), який досі не насичений окремими групами товарів.

По-друге, високоосвічене населення при відносно невисокому порівняно з розвиненими країнами ЄС рівні заробітної плати; зарубіжні компанії дедалі частіше розміщують тут не тільки свої виробничі потужності, а й науково-дослідні центри.

По-третє, вигідне розташування на карті Європи - у центрі, на перехресті транспортних шляхів; близькість країни до великих і розвинених країн, легкий доступ до їхніх ринків є привабливим для тих інвесторів, які відкривають свій бізнес з орієнтацією на експортну діяльність.

По-четверте, членство країни у ЄС надає доступ до європейського фінансування, різних програм допомоги, наприклад, підприємці мають можливість отримати грант на проведення досліджень і розробок або на створення нових робочих місць.

По-п'яте, інвестиційна політика уряду та органів влади на місцях є "дружньою" для інвесторів: у країні діє мережа промислових і торгових палат, спеціалізованих держустанов, які підтримують їх на всіх етапах інвестиційного процесу, надають юридичні консультації та інформацію про існуючі джерела фінансування, у тому числі державного походження.

Ці конкурентні переваги роблять Польщу однією з найбільш інвестиційно привабливих країн Європи. У доповіді ЮНКТАД "World Investment Prospects Survey 2014–2016" вона посідає 13-те місце для транснаціональних компаній при виборі країни для інвестування, поступаючись Франції (12-те місце), але випереджаючи Сінгапур і Японію.

Українські реалії

В Україні, на відміну від нашого західного сусіда, ситуація зовсім інша. Слово "реформи" набуло вже іронічної конотації, економіка є заполітизованою, базові принципи економічної свободи - верховенства права, ефективної судової системи, захисту прав власності, нетерпимості до корупції, вільної та чесної конкуренції - не дотримуються. Інструменти, які успішно спрацювали в інших країнах, в Україні не приживаються значною мірою через їх бездумне копіювання, зухвале нехтування вимогами законодавства та зловживання владою.

Українські СЕЗ не є винятком, тож спроба відродити цей інструмент у початковому, "законсервованому" вигляді викликає скептицизм і побоювання щодо можливих наслідків. Однак це не означає, що такі спроби не потрібні. Скоріше навпаки, цей поширений у світовій практиці інструмент точкового стимулювання інвестиційної активності необхідно вдосконалювати та приводити у відповідність до сучасних умов.

Перш за все вдосконалення потребує законодавча база. Прийнятий ще у 1992 р. і чинний досі базовий Закон України "Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон" заклав лише загальні правові основи для спеціальних (вільних) економічних зон (С(В)ЕЗ).

Проте, на відміну від Польщі, де були чітко визначені критерії та стимули для залучення інвесторів, у ньому не прописані спеціальні вимоги до охочих працювати в СЕЗ компаній, так само, як і інвестиційні пільги. Кожна економічна зона створювалася на підставі окремого закону, яким визначалися податковий, митний і валютно-фінансовий режими економічної діяльності, проте навіть у цих законах були відсутні критерії залучення інвесторів. Це означає, що компанія будь-якого сектора економіки (навіть не йдеться про високотехнологічні види діяльності, як це прийнято у світовій практиці) могла невиправдано скористатися перевагами СЕЗ. Як результат, вони стали зручним інструментом зловживання владою та уникнення від оподаткування, призвели до викривлень в економіці та спотворення конкурентного середовища. Якщо до цього додати позицію держави у відмові взяти на себе відповідальність і витрати на облаштування СЕЗ усією необхідною інфраструктурою (дороги, системи електро- і водопостачання, телекомунікаційні системи тощо), то можна констатувати: влада зробила все можливе, щоб цей інструмент дійсно не виправдав покладених на нього сподівань.

Тож залишається лише сподіватися, що критичне осмислення світового досвіду, підсилене системним аналізом національної моделі СЕЗ, сприятиме виробленню адекватних сучасним реаліям заходів державної політики у сфері розвитку промисловості та активізації інвестиційно-інноваційної діяльності. Доводиться вкотре констатувати, що держполітика відносно СЕЗ має бути добре виваженою, системною та передбачуваною для гарантування стабільності умов інвестиційної діяльності.

Разом з тим саме по собі існування СЕЗ не варто розглядати як самодостатній інструмент стимулювання структурних змін в економіці. Окрім підтримки виконання ними своєї основної ролі - залучення інвестицій і створення робочих місць, держава повинна формувати загальні сприятливі умови для підприємницької діяльності, які поширюватимуться на економіку в цілому, виходячи за просторові межі економічних зон.