Державно-приватне партнерство — не мета, а один із способів її досягнення

За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі, для реконструкції та розвитку інфраструктури Україні необхідно мінімум 8 млрд дол. щороку. Одним з ефективних способів реалізації інвестиційних проектів може стати державно-приватне партнерство (ДПП), однак, незважаючи на безліч порожніх розмов на цю тему, розвивається воно вкрай повільно, кількість реалізованих проектів мінімальна, а їхня ефективність - низька. Експерти Світового банку, на прохання Мінекономрозвитку, проаналізували сферу ДПП в Україні і розробили відповідні рекомендації для її вдосконалення. Роботи попереду багато, але шанс вибудувати справді ефективну систему є.

Діючі в нашій країні механізми, як інституціональні, так і правові, не сприяють залученню міжнародних інвестицій. Підходи до відбору проектів в Україні далекі від найкращих світових практик. На думку експертів Світового банку, метод реалізації проекту вторинний, спочатку мають визначатися сама його цінність для суспільства й ефективність, а вже потім з урахуванням можливих фіскальних ризиків - форма реалізації. І ДПП розглядається лише як один з багатьох варіантів. В Україні все відбувається з точністю до навпаки - ініціатори створюють проекти, від самого початку орієнтуючись на джерела фінансування, аргументуючи не важливість самого проекту, а необхідність його фінансування за рахунок вибраних ними джерел. Як правило, підсумкова ефективність реалізації таких проектів невисока, на відміну від корупційних ризиків. А такі ризики зростають і завдяки правовій неоднозначності у сфері державних інвестицій.

"Фактично в Україні є три шляхи реалізації інвестиційних проектів - традиційне державне інвестування, державно-приватне партнерство й концесії. Кожен із цих шляхів регулюється різними процедурами і законодавством. Умови підготовки проектів під кожен з цих типів фінансування, як і державні інституції, що їх оцінюють, теж різні. Засобів оцінки доцільності реалізації проектів немає", - розповіла консультант команди експертів Світового банку Ірина Запатріна.

Якщо подивитися на кількість уже реалізованих проектів, то понад 200 з них виявляться концесійними й лише два - проектами державно-приватного партнерства. Це пов'язано з тим, що концесійне законодавство пропонує авторам проектів простіший спосіб їх підготовки і спрощену систему оцінювання. Звісно, за наявності двох шляхів - простого й складного вибір практично очевидний, особливо якщо проект від початку створений лише заради "освоєння" держкоштів або залучення до його реалізації "своїх" компаній.

Підтверджують неефективність такого підходу результати, за оцінку яких, до слова, рідко хто береться, крім іноземних експертів. За даними фахівців Світового банку, всі реалізовані проекти здійснювалися тільки українськими компаніями, міжнародні інвестиції не залучалися, залишивши за бортом і прогресивні технології, і знання. Більш того, жоден із них не передбачав якоїсь істотної модернізації або будівництва нових об'єктів інфраструктури, а отже, і їхня цінність для держави незначна, враховуючи існуючі потреби.

Одним із першочергових завдань має стати саме гармонізація концесійного законодавства із Законом "Про державно-приватне партнерство". До речі, обидва нині здійснювані проекти державно-приватного партнерства стосуються модернізації систем теплопостачання і могли б стати типовими для багатьох маленьких міст, якби сфера ДПП почала розвиватися. Але поки що нечистим на руку чиновникам і бізнесу значно вигідніше використовувати собі на благо пробіли в законах про концесію.

Понад 20% усіх інвестиційних проектів ініційовано приватними компаніями, і схеми їх шиті білими нитками. У найгіршому разі держава фінансує проекти з держбюджету, у найкращому - компанія самостійно одержує комерційну позику (у тому числі у власному банку), а уряд забезпечує її державними гарантіями. При цьому самі проекти далеко не завжди орієнтовані на суспільний інтерес. Експерти Світового банку, проаналізувавши їх, виявили і вирощування грибів, і будівництво мережі магазинів, і розведення риби, і модернізацію нафтопереробки за державний кошт або під держгарантії. Звичайно, кожен із цих проектів є комерційним і навіть у разі успішної реалізації вигідним буде не стільки суспільству, скільки власникам цих бізнесів. Експерти зазначають, що досі уряд вважає проект успішним, якщо всі його фінансові умови було виконано, і оцінює проекти також тільки з цього погляду. Процедури, яка передбачала б оцінку ефективності власне проекту, його необхідності, немає.

Єдиного органу, який займався би інвестиційними питаннями в Україні, теж немає, що лише погіршує ситуацію. Без стратегічного планування економічного розвитку як України в цілому, так і її регіонів визначати пріоритетні проекти для реалізації складно. Часті випадки дублюючого фінансування, коли одночасно реалізуються кілька проектів, що спрямовані на досягнення тих самих цілей. Мінекономрозвитку змогло консолідувати в одному департаменті підрозділи, що відповідають як за ДПП, так і за традиційні державні інвестиції, але це лише один крок із багатьох, тому що в процесі мають брати участь і місцева влада, і Міністерство фінансів. Останнє повинне взяти на себе роль оцінювача ризиків інвестиційних проектів, але на сьогодні від цих процесів відсторонене. Мінфін не уповноважений приймати остаточне рішення ні щодо проектів ДПП, ні щодо концесій, хоча саме на його плечі в остаточному підсумку ляже вантаж ризиків, якщо проекти виявляться провальними.

"Беручи до уваги ситуацію з держборгом, Україна має певні фіскальні обмеження, а інфраструктурні потреби величезні. При цьому ДПП-проекти часто провокують небажані фіскальні ризики. Використання уніфікованого підходу до оцінки інвестпроектів дає можливість уникнути політичних ризиків, коли вибір методу реалізації було продиктовано не об'єктивним аналізом, а якимись іншими причинами. Єдиний підхід дає змогу мінімізувати фіскальні ризики - основну проблему в цій сфері. Якщо проект від самого початку класифікований як ДПП або державна інвестиція, альтернативні шляхи його фінансування навіть не розглядаються. Водночас ДПП несе потенційні втрати для бюджету й може впливати на збільшення державного боргу", - пояснила керівник команди експертів Світового банку, що проводила дослідження, Наталія Білецька.

Реалізація інвестиційних проектів, окрім іншого, потребує кваліфікованих кадрів. Їх нестача особливо відчувається в регіонах, де навіть на етапах підготовки проектної документації в їхніх ініціаторів виникає чимало проблем. Однак не такий страшний дефіцит фахівців, як їх плинність. Міжнародні партнери регулярно проводять навчання українських фахівців, але потім виявляють, що чиновники, які підвищили свою кваліфікацію, просто переходять на роботу в приватний сектор. З 25 учасників останньої навчальної програми Світового банку половина вже через шість місяців змінила місце роботи. Від цього страждає як підготовка нових проектів, так і реалізація поточних - новим співробітникам потрібен час для вивчення суті, документації, особливостей реалізації проекту.

Ключове питання державних інвестицій - це їхня ефективність, спроможність уряду підтримувати однаковий рівень державного інвестування. Міністерство економічного розвитку й торгівлі з моменту закінчення дослідження (серпень 2015-го) суттєво просунулося у вирішенні позначених експертами СБ проблем, удосконаливши правове регулювання сфери держінвестицій, зокрема підходи до відбору інвестиційних проектів, включених уже в держбюджет 2016 р. З 38 поданих проектів справді якісними виявилися 18. З них десять, за рекомендаціями комісії, було включено до бюджету, а для восьми запропоновано застосувати інші форми фінансування. Однак це лише початок необхідних структурних змін у сфері державного інвестування.

Зокрема, експерти Світового банку рекомендують почати реформування сфери зі створення Національного плану розвитку інфраструктури (мінімум на десять років) і визначити ймовірні джерела його фінансування. Це дасть змогу чиновникам правильно оцінювати пріоритетність проектів, підбирати оптимальні форми співробітництва держави.

Також необхідно узгодити законодавство про державно-приватне партнерство, щоб усунути корупційну складову й уніфікувати процедури відбору та контролю проектів. Узагалі, на думку експертів, і підготовка проектної документації, і економічна оцінка проектів, і їх відбір мають відбуватися за єдиним шаблоном. Також слід розробити типовий договір державно-приватного партнерства, в якому треба чітко зазначити проблеми, які можуть виникнути в процесі реалізації, і можливості рефінансування. Гальмують реформування ДПП і відсутність чітких правил оцінки активів, неякісна оцінка фіскальних ризиків, неконкретні договірні зобов'язання та фінансова непрозорість процесів.

Сенс партнерства держави і бізнесу - у соціальному або економічному розвитку країни, або хоча б окремо взятого регіону. Кошти мають інвестуватися лише в дійсно актуальні, необхідні об'єкти з тривалим терміном експлуатації, що становлять інтерес для держави, а не для приватних партнерів. Поки що зацікавленість у зміні ситуації виявляє лише Міністерство економрозвитку. Цього мало, адже особисту участь у процесах беруть Кабінет міністрів, Мінфін, Фонд держмайна, Міністерство регіонального розвитку, Міненерго, органи місцевого самоврядування. Успіх реформи цієї сфери залежить, по суті, від скоординованих дій усіх учасників, а головне, від бажання змінювати усталену систему роботи.