Бюджетно-боргова політика поглиблення спаду

У суспільно-політичних дискусіях останнього часу недостатньо уваги приділяється таким проблемам, як здійснення урядом проциклічної та наджорсткої бюджетної політики, наростання бюджетно-боргових диспропорцій і відсутність зваженої політики управління державним боргом.

А між тим саме ці промахи в роботі уряду призвели до поглиблення економічного спаду, різкого зниження життєвого рівня населення, посилення боргової удавки економіки.

За останні два роки абсолютна сума державного і гарантованого державою боргу збільшилася з 584,8 млрд грн до 1571,8 млрд (на початок 2016 р.). При цьому відносна величина боргу за цей же період зросла з 39,9 до 79,4% ВВП. Для порівняння: середній рівень боргу загального уряду для країн з низьким і середнім рівнем доходів на початок 2015 р. становив 39,4% ВВП. Серед внутрішніх факторів підвищення боргового навантаження можна пригадати більш як триразову девальвацію гривні, спад економіки і вимушене збільшення військових видатків. З іншого боку, не варто недооцінювати і роль глобальних чинників: уповільнення економічного зростання у Китаї і зниження світових цін на сировину, початок циклу підвищення відсоткових ставок ФРС США і скорочення припливу іноземного капіталу до країн з ринками, що формуються. Останнім часом у багатьох бідних країнах зменшилися експортні надходження і доходи бюджетів, девальвували національні валюти і загострилися проблеми, пов'язані з обслуговуванням зовнішніх боргів.

Як відомо, високий розмір держборгу є небезпечним з огляду на такі чинники:

- унаслідок підвищення ступеня економічної непевності та зменшення приватних інвестицій уповільнюються темпи економічного зростання;

- підвищується вразливість економіки до впливу зовнішніх шоків - шоків відсоткових ставок, цін на експортовані товари, рівня попиту у країнах-партнерах;

- виникає потреба у генеруванні надлишку поточного рахунку платіжного балансу чи профіциту бюджету для погашення боргів, що може скорочувати інвестиційний і споживчий попит;

- уряд втрачає можливості для здійснення антициклічної фіскальної політики в кризових умовах;

- унаслідок високого ризику рефінансування боргу уряд періодично позбавляється доступу до позичкового фінансування, що генерує кризові імпульси для економіки.

Вагомою проблемою фінансової політики України є те, що суми приросту держборгу (вираженого як у національній валюті, так і в іноземній) у кілька разів перевищують суми бюджетного дефіциту. Так, за 2015 р. гривнева величина державного і гарантованого державою боргу збільшилася на 470,9 млрд грн, а доларова - на 4,6 млрд дол. Водночас дефіцит зведеного бюджету в 2015 р. становив лише 30,9 млрд грн (1,6% ВВП), а дефіцит державного бюджету - 45,2 млрд (2,3% ВВП).

При сумі річного дефіциту в 30,9 млрд грн нетто-фінансування дефіциту зведеного бюджету за борговими операціями становило 114,8 млрд. Гігантські суми запозичених коштів було використано не на покриття бюджетного дефіциту, а на придбання урядом фінансових активів - 75 млрд грн, на приріст залишків бюджетних коштів і їх розміщення на депозитах.

Основною причиною різниці між обсягами бюджетного дефіциту і сумами приросту держборгу є проведення урядом спеціальних емісій ОВДП для вирішення фінансових проблем НАК "Нафтогаз України" і Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Так, у 2015 р. було емітовано ОВДП для рекапіталізації "Нафтогазу" на суму 29,7 млрд грн і підтримки ФГВФО - на 41,5 млрд. Тобто лише за вказаними каналами внутрішній борг України збільшився на 71,2 млрд грн.

Разом із цим урядом залучалися значні обсяги зовнішніх позик для підтримки платіжного балансу і поповнення валютних резервів. За даними платіжного балансу, в 2015 р. чисті зовнішні запозичення центрального банку та сектора держуправління становили 10,1 млрд дол. Але внаслідок того, що політика зовнішніх запозичень не координувалася із бюджетною політикою, значні суми держкоштів осідали на бюджетних рахунках і розміщувалися на депозитах. В умовах здійснення хаотичної позичкової політики, яка жодним чином не кореспондується з оцінкою урядових потреб у позиках для покриття бюджетного дефіциту, держава зазнає істотних непродуктивних втрат. Суму таких втрат можна оцінити як добуток середньої ставки внутрішніх позик і середньорічного залишку бюджетних коштів на рахунках і депозитах уряду, скоригованого на середній термін перебування коштів на рахунках.

Українська практика нераціонального управління урядовими грошовими потоками різко контрастує з практикою країн ЄС. У більшості з них рішення щодо обсягів випуску державних цінних паперів приймаються у контексті загальної системи управління грошовими потоками уряду і мінімізації непродуктивних залишків бюджетних коштів. У міністерствах фінансів/казначействах країн ЄС інтегруються інформаційні системи і процедури обробки операцій у сферах управління держборгом і грошовими потоками бюджету. Поєднання цих функцій дає змогу раціонально використовувати трудові ресурси і технічні засоби, а також уникати непродуктивних втрат державних коштів.

Структура держборгу України характеризується аномально низькою часткою зобов'язань у національній валюті. На кінець 2015 р. частка зобов'язань у гривні становила 29,8% загальної суми державного і гарантованого державою боргу. Найбільшою є питома вага доларових зобов'язань (44,4%), суттєвою є також частка спеціальних прав запозичення (19,1%). Висока частка валютних зобов'язань у структурі боргу визначає високу чутливість відносного показника держборгу до динаміки обмінного курсу. Це також є однією з причин тісного взаємозв'язку між валютними і борговими кризами в Україні. В історичному контексті всі значні і слабко керовані девальвації гривні давали поштовх до дефолтів і реструктуризацій державного та/або приватного боргу.

Однією із зон вразливості боргової позиції України є значні потреби у рефінансуванні накопичених боргів і високі відповідні ризики. Втративши можливості для рефінансування боргу з приватних джерел і поставши перед необхідністю вилучати дедалі більший обсяг бюджетних доходів на обслуговування боргів, уряд був змушений розпочати реструктуризацію зовнішнього боргу.

Проведена в 2015 р. реструктуризація допомогла розвантажити бюджети 2015–2018 рр. і стабілізувати платіжний баланс країни. За умовами угоди уряд виплачуватиме 80% номінальної суми боргу упродовж 2019–2027 рр., сплачуючи кредиторам 7,75% річної доходності. Але борговий тягар у довгостроковій перспективі фактично посилився: замість списаних 3,6 млрд дол. уряд виплачуватиме кредиторам 15 або 40% номінального приросту ВВП протягом 20 років, якщо темпи зростання реального ВВП перевищуватимуть 3 і 4% відповідно. Зазначені зобов'язання було оформлено так званими інструментами компенсації вартості, які в міжнародній практиці мають назву ВВП-варантів. Їх вартість не обліковується в складі держборгу України, а тому насправді його звітні показники є заниженими.

Відповідно до умов угоди з кредиторами, погашення ВВП-варантів починаючи з 2021 р. із високою вірогідністю призведе до необхідності виплатити суму, яка у кілька разів перевищуватиме списані 3,6 млрд дол. Значний розрив між списаною сумою боргу і сумарними виплатами за ВВП-варантами збережеться і при їх порівнянні з майбутньою вартістю списаного боргу. У світі ВВП-варанти набули поширення після боргової кризи країн, що розвиваються, у 1980-х роках. У більшості випадків вони випускалися як боргові цінні папери, які засвідчували зобов'язання суверена погасити запозичені кошти із сплатою змінної ставки доходності. Така ставка гарантувала залежність обсягу боргових виплат від спроможності суверена обслуговувати борг і зменшувала мінливість співвідношення обслуговування боргу до бюджетних доходів. У практичній площині проблеми, пов'язані з функціонуванням ВВП-варантів, виникали майже в усіх країнах і були викликані недосконалістю конструкції випущених в обіг цінних паперів і слабкістю національних статистичних служб.

Спостерігаються деякі ознаки подібності українських ВВП-варантів до аргентинських. Уряд Аргентини під час реструктуризації зовнішнього боргу емітував ВВП-варанти, які підлягали погашенню протягом 30 років у періоди, коли темпи зростання реального ВВП перевищували 3%. Але суттєвою відмінністю аргентинських варантів від українських є відсоток абсолютного приросту ВВП, який підлягає вилученню з бюджету на користь кредиторів. В Аргентині це 5%, а в Україні - 15 і 40%!

Таким чином, уряд Яценюка відзначився тим, що використовував на власний розсуд не тільки кошти і майнові активи, наявні в його розпорядженні, а й головний актив нації в 2021–2040 рр. - створюваний валовий внутрішній продукт.

При формуванні системи заходів, спрямованих на стабілізацію фінансової ситуації у країні і зниження боргового навантаження, слід виходити з того, що традиційний інструментарій фіскального коригування (збільшення доходів держави чи скорочення видатків) уже був задіяний у значних масштабах у 2014–2016 рр.

У практиці фіскального аналізу широковживаним показником фіскального коригування є зміна циклічно скоригованого первинного балансу (ЦСПБ) бюджету за визначений період часу. Циклічно скоригований баланс є різницею між доходами і видатками бюджету, очищеними від впливу макроекономічних тенденцій, яка відображає прийняті рішення у сфері бюджетно-податкової політики. Первинний баланс бюджету є різницею між доходами і видатками без урахування витрат на обслуговування боргу. За розрахунками автора, ЦСПБ зведеного бюджету становив -0,4% ВВП у 2014 і 5,1% ВВП у 2015 р. Таким чином, величина фіскального коригування у 2014 р. становила 1,6% ВВП, а у 2015 р. - 5,5% ВВП. Додатково поточного року уряд продовжував скорочувати фінансування освіти, науки, охорони здоров'я.

У табл. 1 наведено динаміку показників зведеного бюджету в 2010–2015 рр. і ключові бюджетні агрегати, використані для обчислення циклічно скоригованого балансу бюджету.

МВФ у рамках методики аналізу боргової стійкості вважає малореалістичними (соціально небезпечними) сценарії фіскального коригування, які передбачають поліпшення ЦСПБ бюджету на суму понад 3% ВВП або досягнення даного показника на рівні 3,5% ВВП (Debt Sustainability Analysis).На думку фахівців МВФ, сценарії радикального фіскального коригування понад визначені межі можуть виявитися неприйнятними внаслідок сильного політичного чи соціального спротиву.

В Україні, як зазначалося, циклічно скоригований первинний баланс зведеного бюджету в 2015 р. становив 5,1% ВВП. За цим показником Україна стала абсолютним рекордсменом у світі серед країн, які надають відповідні дані до Fiscal Monitor МВФ. Найближчими нашими сусідами в цьому рейтингу є Італія та Греція. Циклічно скоригований первинний баланс загального уряду Італії в 2014 р. становив 3,6% ВВП, а уряду Греції - 3,2% ВВП. Середній показник первинного скоригованого балансу для країн з ринками, що формуються, дорівнював -0,5% ВВП, для розвинених країн -- -1,2% ВВП, а для країн єврозони - 1,2% ВВП.

Не варто забувати, що первинний профіцит бюджету є складовою скорочення внутрішнього попиту і чинником зубожіння широких верств населення. В Україні основним механізмом скорочення реальних видатків бюджету є відставання номінального зростання соціальних виплат і заробітних плат у бюджетній сфері від інфляційних процесів. Так, хоча темпи інфляції в 2015 р. сягнули 48,7%, уряд провів індексацію соцвиплат і зарплат лише на 13% у вересні і на 10% у грудні.

У результаті реальна зарплата в сфері освіти у 2015 р. у середньому за рік становила лише 66% від показника 2013 р., у сфері охорони здоров'я - 69, наукових досліджень і розробок - 70, закладів культури - 62, держуправління і оборони - 67%. Причому в основних галузях бюджетної сфери темпи падіння реальної заробітної плати випереджали агрегований показник її зниження в цілому по економіці.

У світі ключовою змінною для дослідження впливу бюджетно-податкових коригувань на економічну діяльність є фіскальний мультиплікатор, що визначається як відношення зміни випуску до екзогенної тимчасової зміни фіскального дефіциту. Експерти МВФ оцінили, що під час поточних бюджетно-податкових коригувань середнє значення фіскального мультиплікатора для розвинених країн становить близько 1 (тобто зниження дефіциту бюджету на 1% ВВП викликає падіння реального ВВП на 1%). М.Естевао та І.Самаке показали, що стиснення випуску під дією фіскальних коригувань проявляється в усіх групах країн: для розвинених такий ефект є найсильнішим, для країн з ринками, що формуються, - доволі значним, а для найменш розвинених - ледь помітним.

Причому величина фіскального мультиплікатора істотним чином залежить від стадії бізнес-циклу: фіскальні консолідації, які впроваджуються на стадії спаду, мають більш рестрикційні наслідки, ніж консолідації періоду економічного зростання. За результатами дослідження А.Баум, М.Поплавскі-Ріберо та А.Вебер для країн "великої сімки", кумулятивні мультиплікатори бюджетних видатків, коригованих під час спаду, в перший рік становили від 1,6 до 2,6, а коригованих під час пожвавлення економічної активності - від 0,3 до 1,6.

Щодо специфіки України, то експерти МВФ П.Мітра і Т.Погосян, використовуючи моделі типу SVAR, спробували оцінити мультиплікатори державних доходів і видатків для нашої країни (IMF Working Paper "Fiscal Multipliers in Ukraine", Мarch 2015). За їх оцінками, в Україні збільшення доходів бюджету не має статистично значущого впливу на ВВП, а мультиплікатор видатків становить 0,4 у перший рік консолідації та 1 - у середньостроковому періоді. Причому їх дослідження охоплювало період 2001–2013 рр. і не передбачало диференційованої оцінки фіскальних мультиплікаторів для періодів економічного зростання і спаду.

Для оцінки величини фіскального мультиплікатора в Україні мною було використано методичний підхід, запропонований Н.Батіні, Л.Ійрауд і А.Вебер для країн із слабкою статистичною базою та нестійкими структурними взаємозв'язками (IMF Working Paper "A Simple Method to Compute Fiscal Multipliers", June 2014). За цим підходом країна отримує певний бал залежно від частки імпорту у внутрішньому споживанні, жорсткості ринку праці, величини автоматичних фіскальних стабілізаторів, фіксованого чи плаваючого режиму обмінного курсу, рівня держборгу та ефективності управління держвидатками і податкового адміністрування. Україна за переліченими шістьма характеристиками отримала бал 2 і була віднесена до групи країн з "малим" фіскальним мультиплікатором, який у нормальні часи коливається від 0,1 до 0,3. Далі нижню і верхню межі наведеного коридору було збільшено на стандартні 60% у зв'язку з тим, що консолідація реалізувалася на стадії економічного спаду, і на 20% (при нормативному інтервалі 10–30%) у зв'язку з проведенням центральним банком стримуючої монетарної політики.

Тож мною було визначено, що значення короткострокового фіскального мультиплікатора для України змінюється в межах 0,2–0,6. Використовуючи середнє значення даного інтервалу (0,4), далі обчислювався середньостроковий фіскальний мультиплікатор - ефект скорочення бюджетного дефіциту, який проявляється упродовж кількох років. За висновком фахівців МВФ, максимальний вплив фіскальної політики на випуск проявляється на другому році з початку консолідації, а за величиною такий вплив є на 10–30% більшим, ніж у її перший рік. Далі вплив консолідації на випуск спадає, але проявляється він упродовж п'яти років. Дещо модифікувавши цей підхід, я оцінила середньостроковий вплив на ВВП України фіскальної консолідації 2014-го і 2015 р. Результати цих розрахунків наведено у табл. 4.

Таким чином, унаслідок реалізації заходів податкової і видаткової політики (які в сумі дали поліпшення циклічно скоригованого первинного балансу бюджету на 1,6% ВВП у 2014 р. і на 5,5% ВВП у 2015 р.), ВВП України зменшився на 0,6% у 2014 р. і на 3% - у 2015 р. Далі, з огляду на кумулятивний ефект фіскального коригування, ВВП під впливом коригувань 2014–2015 рр. має скоротитися ще на 3,1% у 2016 р. і на 1,1% - у 2017 р.

Проведений аналіз з очевидністю вказує на те, що оздоровлення фінансової ситуації в Україні має спиратися не на подальше стиснення бюджетних видатків і доведення до крайніх злиднів широких верств населення, а на перекриття каналів непродуктивного і неконтрольованого витрачання державних коштів. Мова йде як про реструктуризацію накопичених боргів, так і про емісію нових облігацій державної позики.

Перш за все необхідно відійти від практики масштабних фінансових вливань у капітал банків і державних компаній за рахунок нарощування держборгу.До Бюджетного кодексу України варто ввести положення про заборону здійснення держзапозичень з подальшим придбанням у державну власність акцій додаткової емісії банків, випуску ОВДП в обмін на векселі ФГВФО, на акції додаткової емісії господарських товариств енергетичного комплексу, ін.

У ширшому контексті слід заборонити уряду приймати будь-які боргові зобов'язання, які не пов'язані з надходженням позичкових коштів до бюджету. Неприпустимим є також тривале вилучення гігантського обсягу бюджетних коштів на покриття дефіциту системи обов'язкового пенсійного страхування (у 2016 р. трансферти Пенсійному фонду мають становити 144,9 млрд грн). На період приведення держборгу України до визначеного Бюджетним кодексом 60-відсоткового граничного рівня необхідно мінімізувати обсяги надання держгарантій, а також заборонити органам державної влади надавати будь-які кредити і позики з держбюджету.