Державі потрібен приватний партнер. Чи розуміє це держава?

Україна може дивувати за багатьма показниками, навіть з погляду ресурсів. Однак в очах міжнародних партнерів ми й досі не можемо перетнути досить образливої позначки «посередня економіка перехідного періоду». Об’єктивна ця оцінка чи ні, навіть неважливо, бо сперечатися за щось можна тільки з позиції сили. На можливе зауваження, що не доросла, мовляв, ще Україна до гри м’язами, легко заперечити, що результату можна досягнути і з допомогою більш сучасної політики — так званої м’якої сили.

«М’яка сила» держави, за Джозефом Наєм, заснована на привабливості її культури, цінностей, політичних і соціальних програм. У цю концепцію розвитку української економіки ідеально лягло б державно-приватне партнерство (ДПП), якби не «концептуальна лінь» середньостатистичного державного службовця. На жаль, саме такого висновку я дійшов після завершення круглого столу на тему «Концесії як форма здійснення державно-приватного партнерства задля інфраструктурного розвитку України». Доповідачем на заході виступила засновниця Академії державно-приватного партнерства докторка економічних наук, професорка Ірина Запатріна, а її слухачами-опонентами — представники Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України, Одеської ОДА, Українського відділення International Law Association, практикуючі юристи та науковці.

Юридична газета

От тільки рахувати плюси та мінуси як ДПП загалом, так і концесії зокрема можна було дуже умовно. Бо за наявності досить непоганої законодавчої бази практичних кейсів для обговорення майже немає. «З 2017-го до 2021 року відносно об’єктів державної власності в рамках ДПП було запропоновано реалізувати всього сім проєктів (з них за ініціативи приватного бізнесу — п’ять проєктів). Проте було укладено лише два концесійні договори за пропозиціями, ініційованими Мінінфраструктури (Херсонський морський порт і порт «Ольвія»). Натомість у Казахстані закон про ДПП було ухвалено лише у 2015 році, а через три роки вже було укладено 400 договорів ДПП лише за проєктами, ініційованими приватним бізнесом», — таку невтішну для нас статистику навела пані Запатріна. І це не зріз нинішньої ситуації, така тенденція в Україні була завжди.

Річ у тім, що в Україні й досі з якогось дива існує міф, що концесія — це прихована приватизація. Нібито держава збирається в такий спосіб розпродати критично важливу інфраструктуру: дороги, вокзали і порти. Насправді ж закон чітко вказує, що передавання об'єкта в концесію не зумовлює переходу права власності до концесіонера. Після закінчення терміну дії договору об'єкт повертається до держави чи територіальної громади. Ба більше, створене концесіонером у рамках договору майно теж є державною або комунальною власністю. Отже, концесія — це точно не про продаж. Тим не менш очевидним є те, що ДПП в Україні ніяк не може стати ефективним механізмом для залучення інфраструктурних інвестицій. Навіть гірше, зараз ДПП в Україні асоціюється, швидше, з невдачами. Та і як може бути інакше, якщо Ірина Запатріна на власному досвіді зіштовхнулась із ситуацією, коли один проєкт ДПП, запропонований приватним бізнесом громаді Києва, гуляв по узгодженнях між департаментами три роки, замість трьох місяців... Коментарі зайві. Проте якщо вже в столиці так, то що казати про невеличкі міста та села.

Утім, не зовсім так. Саме в регіонах якраз і вдається довести до логічного завершення окремі проєкти ДПП. Але їх масштаб не вражає. Приклад — реалізація проєкту «Створення Центру малоінвазивної хірургії (малоінвазивні оперативні втручання в хірургії, урології, гінекології та проктології)» по вул. Данилишиних, 62, у місті Трускавці. На сайті Мінекономіки можна знайти ще кілька оголошень, що теоретично будуть реалізовані, але їх навіть ніяково цитувати: побудова ритуальної служби Широківської громади; будівництво амбулаторії в селі Радовель Житомирської області; будівництво житлового будинку в місті Красилів тощо.

Це не смішно. Це реальний показник потенціалу держави, яка просто не може дозволити собі бути на рівних із приватним партнером. Інші (більш вагомі) проєкти теж є, проте з їхньою реалізацією ніхто не поспішає. Від слова зовсім. А це міг бути й новий вантажний термінал в аеропорту «Бориспіль», і проєкт «Енергетичний міст «Україна — Європейський Союз», і кілька сучасних автошляхів.

До речі, про автошляхи. В одній монографії з питань ДПП кількарічної давності було чітко показано, що основною причиною неможливості реалізувати в Україні багато які заходи, що позитивно зарекомендували себе за кордоном, є «незаконослухняність суб’єктів владних повноважень, — в результаті позитивні напрацювання за кордоном проявляються в Україні прямо протилежним способом».

Приклад: провал (ще не остаточний, але якийсь підозріло незлітаючий) концесії дороги Львів—Краковець. Ще далекого 2003 року відбулося помпезне підписання Меморандуму про реалізацію проєкту будівництва цієї автомаґістралі вартістю 300 млн дол., що його вирішила реалізувати іспанська фірма Nesko Entrecanales Cubiertas, S.A разом із власниками концесії — консорціумом «Трансмаґістраль». Однак будівництво так і не почалося. У якийсь момент з'ясувалося, що бізнес-модель проєкту трималася на пункті договору, за яким держава компенсуватиме інвестору збитки, якщо трафік буде меншим за прогнозований. Механізмів реалізації цього пункту в законодавстві тоді не було, гарантія була нікчемною, тож кредитори відмовилися від проєкту. Протягом наступних років «Трансмаґістраль» оголошувала ще кілька тендерів на будівництво дороги, але вони успіху не мали. Причина очевидна: держава вважає, що вона й так «зійшла» до приватного бізнесу, погодившись із ним на майже принизливе партнерство, і взагалі нічого не повинна «гарантувати» чи, не дай боже, «відшкодовувати» партнеру. Це якась суто українська позиція. Її потрібно викорінювати негайно й назавжди.

Державно-приватне партнерство — це не тільки лікарні, порти (летовища) і автобани. Це буквально все, й навіть сфера обороноздатності країни.

Наприклад, серед основних напрямів новітніх і проривних технологій (emerging and disruptive technologies), які матимуть вплив на розвиток колективної безпеки та оборони НАТО та були визначені на зустрічі глав держав і урядів держав — членів НАТО в грудні 2019 року у Лондоні, виокремлено технології автономності (зокрема, робототехніку). На ринок цього сегмента новітньої техніки виходять країни, які раніше не займалися науковою розробкою та виробництвом дронів, а саме: Індія, Пакистан, Іран, Сирія, Польща, Чехія, Норвегія та інші. Сучасні програми провідних держав зі створення та модернізації БПЛА і БПНА мають пріоритет за обсягами фінансування. За даними дослідницької компанії «Тил Груп» (Teal Group), 2026 року в світі буде вироблено військових безпілотників на 10,3 млрд дол. За дев’ять років усе сукупне виробництво машин оцінюється в 80 млрд дол., з яких 26 млрд припадуть на науково-дослідні роботи. І тепер питання: тут же десь точно мала бути Україна, чи не так? Ключове — «мала бути»...

Ні, мені відомо, що в Україні налагоджене виробництво безпілотних роботизованих систем. І це є певним технологічним проривом, але ці процеси не набули системного характеру. Більш того, у чинній Стратегії розвитку ОПК України на період до 2028 року, схваленій розпорядженням Кабміну від 20 червня 2018 року №442-р, питання виробництва БПЛА та БПНА взагалі не відображено, оскільки Україна й досі не володіє повним циклом створення подібної техніки. Це вже я навіть не згадую про дефіцит фінансових ресурсів на підприємствах, які хоч і займаються виготовленням БПЛА, але в умовах їх залежності більш як на 70% від імпорту сировини та комплектуючих. Чи була б корисною співпраця в цій сфері в рамках ДПП? Однозначно, так. Але тут ми знову повертаємося до першопричин «непопулярності» цієї інституції.

Ірина Запатріна виокремила головні складнощі, що виникають при ініціюванні проєкту ДПП приватним бізнесом:

• низький рівень професійної підготовки публічної влади до розгляду пропозицій про ДПП;
• несприйняття інституційних інновацій, орієнтація на «традиційні» і звичні рішення;
• небажання чиновників середнього рівня підтримувати ДПП (їм «вигідніші» публічні закупівлі);
• відсутність контролю за порушенням передбачених законодавством термінів і реальної відповідальності за затримку з розглядом рішень у цій сфері.

Звичайно, це не єдині актуальні питання, чому не злітає ДПП. Так, достатньо роботи і у законодавців. Наприклад, напрямами поліпшення стану справ із державно-приватним партнерством могло би бути удосконалення: бюджетного законодавства (особливо щодо середньо- та довгострокового бюджетного планування) чи законодавства про режим майна, створеного або придбаного для цілей ДПП. Але це все нюанси. Бо в усьому світі проєкти ДПП реалізовуються саме через парадигму підлаштування інтересів під значущий суспільний (публічний) інтерес. Якщо державі (громаді) цей проєкт дуже потрібен і нестиме користь, то й підлаштувати під нього законодавство не є проблемою. Проблемою є, радше, нерозуміння того, що при такому партнерстві можливі лише прозорі та ефективні правила гри.

На думку експерта з Нідерландів Вінсента Коувенховена, ДПП неможливе за відсутності: взаємної довіри та встановлених обмежень, спрямованих на недопущення зловживань; чітких, недвозначних цілей і стратегій, зафіксованих у документах; чіткого розподілу ризиків, відповідальності та повноважень. Серед перелічених умов найважливішим, очевидно, є досягнення довіри між суб'єктами взаємодії. Адже виконання решти умов є апріорі неможливим, якщо сторони не довіряють одна одній.