Афективне управління

Крім негайної зміни прем'єр-міністра, ще важливіше змінити мандат, принципи формування та діяльності Кабінету міністрів.

Економіка та фінансова система України, як і все суспільство загалом, стали заручниками того фарсу, який триває навколо відставки уряду. Суспільству нав'язують два неприйнятні варіанти. Або збереження Яценюка на посаді прем'єр-міністра та перетворення його на ще слабкішу маріонетку при фактично тотальному підпорядкуванні Кабміну безпосередньо президенту. Або кулуарне визначення на Банковій голови та складу так званого технічного уряду. А кандидатури до нього в непрозорий і неконтрольований суспільством спосіб визначатимуться вузьким колом не уповноважених на це осіб з усіма подальшими негативними наслідками для країни.

Одночасно свою гру, що штовхає до негайних парламентських виборів (а одразу за ними - і президентських), ведуть радикальні сили як із попередньої владної коаліції, так і з опозиційного блоку. Такі дії політиків не лише прирікають країну на поглиблення кризових явищ, а й ставлять під загрозу саме її існування. Суспільство, його здорова та активна частина, в тому числі наявна і у депутатському корпусі, повинні докласти максимум зусиль для негайної відставки у Верховній Раді чинного та формування нового уряду (на чолі зі справжнім лідером реформ). Причому з абсолютно іншими, ніж у існуючого, повноваженнями та принципами діяльності.

Почнемо з констатації очевидного навіть для абсолютної більшості пересічних громадян: нинішній голова виконавчої влади так і не став лідером реформ за два роки перебування на цій посаді і повинен негайно її залишити. За відсутності довіри суспільства та політичних сил як у Верховній Раді, так і поза її стінами подальше затягування агонії з відставкою нинішнього уряду надзвичайно шкодить національній економіці, адже всі прекрасно розуміють, що у цього Кабінету міністрів немає довгострокових перспектив. Відповідно, в підвішеному стані залишаються всі можливі домовленості щодо співпраці, передусім з МВФ як основи для інших програм фінансової допомоги - від Світового банку, ЄС, США та ін. Але головне от у чому: невизначеність щодо можливості зміни уряду та консервації його попередньої політики негативно впливає на очікування українського й іноземного бізнесу та інвесторів. Наочним відображенням цього є події на валютному ринку. Прикро спостерігати, як насправді небезталанна людина чіпляється за крісло, роблячи заручником усю країну та її майбутнє. Маючи величезний досвід роботи на ключових державних посадах (першого заступника та в.о. голови НБУ, міністра економіки, міністра закордонних справ тощо), Яценюк зовсім не використав його для докорінної перебудови державного управління (перш за все Кабміну) на засадах доброчинності (good governance) та економічної свободи. Навпаки, весь цей багатий досвід використовується задля збереження ручного управління економікою, фінансовими потоками та доступу до ресурсів. А позитивне просування по певних напрямках реформ є результатом тиску суспільства, експертної спільноти та окремих представників діючої влади на рівні заступників міністра та держслужбовців середньої ланки, а зовсім не зусиль голови уряду.

На жаль, не тільки голова, але й склад загалом другого постмайданівського уряду у своїй більшості не є реформаторським і потребує докорінної зміни. Україна так і залишається країною з неконкурентоспроможною та "переважно невільною" економікою. Причому, незважаючи на зростання у суспільстві нетерпимості до корупції, вона продовжує процвітати, і насамперед - на найвищих рівнях держуправління. І справа не лише в тому, що такі оцінки дають міжнародні індекси - сприйняття корупції, конкурентоспроможності тощо. Справа в сприйнятті існуючої ситуації та політики влади, наявних очікувань на майбутнє в українському бізнесі, експертній спільноті та суспільстві загалом. Вони чудово бачать, що практично не змінені умови ведення бізнесу, не став прозорішим та якіснішим процес формування, а відповідно, і використання бюджету. Податкова та митна служби так і продовжують виконувати доведені до них завдання зі збору податків і мит, повертаючи ПДВ у все той же непрозорий спосіб. І ще багато-багато обіцяного, але не зробленого.

Звичайно, зовсім не варто повністю заперечувати наявність певних змін і поліпшень. Але наскільки вони системні та відповідають викликам поточної відчайдушної ситуації, в тому числі в економіці? Так, за методологією Індексу моніторингу реформ, що розробляється не найбільш критично налаштованою (навіть сказав би - компліментарною) до влади експертною спільнотою з VoxUkrаine, прийнятний темп реформ становить від 3 до 5 балів. На жаль, таких показників жодного разу не досягали за час існування індексу з початку 2015 р. Лише тричі (ще в першій половині минулого року) він перетинав позначку у 2 бали (відповідно 2,6; 2,2 та 2,1) при середньому значенні за весь період спостережень близько 1,2 бала. Тобто навіть менше за двійку. Як на мене, досить об'єктивна узагальнена оцінка якості та швидкості реформ під проводом нинішнього уряду. І це за щирого бажання великої кількості експертів допомогти владі, значної технічної донорської допомоги та при залученні відомих іноземних фахівців, що були справжніми лідерами якісних успішних реформ у своїх країнах. Чому більшість підготовлених українськими та іноземними фахівцями напрацювань і рекомендацій залишилися без негайного втілення?

Переконаний, що знайдуться охочі звинуватити в усьому "бюрократичний апарат", тобто держслужбовців. Як це часто люблять робити окремі політики та високопосадовці, котрі з незрозуміло яких причин (крім спільних бізнесових, дружніх чи родинних) потрапили на посади, не маючи для цього ні відповідних знань, ні навичок управління складними процесами та системами. Однак правда полягає в тому, що головна провина із затримкою реформ лежить безпосередньо на міністрах діючого уряду. І кожен з них у разі бажання потрапити до нового складу Кабміну повинен пройти через жорстке оцінювання своєї попередньої діяльності та подальший конкурсний відбір. Однак навіть з урахуванням іноді визначальної ролі особистостей в історії необхідно наголосити, що набагато важливішим, ніж заміна конкретних персоналій (а саме навколо цього процесу зараз зосереджено загальну увагу), зараз є змінити мандат, принципи формування та діяльності Кабінету міністрів.

Оскільки, попри існування загальновідомих істин (прописаних, до речі, у Конституції України), постійно практикується їх нехтування та підміна, доведеться деякі з них нагадати. Зважаючи на те, що Україна за своїм конституційним устроєм є парламентсько-президентською республікою, саме Верховна Рада повинна нарешті взяти на себе відповідальність за формування та ефективну діяльність нового уряду. Або ж справді негайно розпускатися та оголошувати перевибори. Нагадаємо, що відбір можливих кандидатів на посади міністрів - це прерогатива безпосередньо партій - учасниць майбутньої коаліції та їх парламентських фракцій, навіть пропрезидентської. Але аж ніяк не президента, а тим більше не його адміністрації чи її голови. Майбутні міністри повинні відчувати свою відповідальність саме перед політичною силою, що делегує їх до уряду, а не перед президентом, лідером партії або фракції чи навіть перед якоюсь невідомою суспільству особою, що потайки рекомендувала кандидата на посаду комусь із політичних лідерів. Інакше ми знову будемо спостерігати повторення прикрих ситуацій, коли міністри жодним чином не співпрацюють з фракціями, що їх делегували до уряду, не звітують про виконану роботу, не шукають спільно шляхів втілення передбачених Коаліційною угодою зобов'язань тощо. І не менш прикрими є випадки, коли міністри самостійно оголошували про свою відставку або повернення у Кабмін, ніяк не узгоджуючи своїх дій з політичною силою, що їх до уряду делегувала, часто навіть діючи всупереч її рішенням. Одночасно за рідкісними винятками і фракції у Верховній Раді не відчували міністрів як представників саме своєї політичної сили, а відповідно, не докладали значних зусиль до співпраці та підтримки.

Відбір міністрів повинен відбуватися не кулуарно, а лише через жорсткий конкурс на професіоналізм, принциповість, порядність і наявність лідерських якостей. Згадаймо, скільки міністрів з існуючого та попереднього постмайданівських урядів показали свою професійну та управлінську неспроможність. А то й навіть просто не знали, чим вони повинні керувати. Тож звідки візьмуться успіхи у виробленні та реалізації якісної політики та здійсненні вкрай необхідних країні реформ? Це, як на мене, зумовлено передусім попередньою практикою кулуарного відбору кандидатів на високі посади вузьким політичним "міжсобойчиком" у прискореному форматі розгляду. Кілька хвилин на презентацію позиції можливого кандидата та обговорення його кандидатури - і це ще в кращому випадку. Так, такий підхід дає змогу політичним лідерам просунути на посади міністрів людей, що будуть, як їм здається, лояльні до них та їхніх забаганок. Та чи це потрібно суспільству? Чи потрібні країні удавано компетентні міністри уряду? Як цьому запобігти? Рецепт, знову ж таки, давно відомий і використовується в успішних країнах - розгорнутий розгляд можливих кандидатів на посади міністрів спочатку на фракціях, що їх делегують (бажано, не менш як 2–3 кандидатури). Аналогічний розгляд на профільних комітетах із залученням до обговорення представників експертної та бізнесових спільнот. І лише після цього - розгляд і голосування по кожній кандидатурі окремо на засіданні Верховної Ради. Чи повністю це гарантує від помилок при відборі та політичних домовняків "ви голосуєте за нашого кандидата, а ми за вашого"? Звичайно, ні. Але значно мінімізує таку загрозу завдяки більшій відкритості та прозорості процесу відбору кандидатів у міністри перед суспільством. І не варто боятися витратити на такий відбір кілька додаткових тижнів, адже платою за попередній швидкий вибір стали два роки недореформ, повний провал економічної та фінансової політики чинної влади і, як наслідок, затяжна економічна депресія та подальше зубожіння нації.

Окрім процесу формування уряду, одночасно необхідно радикально змінити його мандат. Повноваження Кабміну в цілому та кожного з міністерств, зокрема, потребують докорінного переформатування. Згідно з Індексом конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму українське урядування має одні з найгірших у світі оцінок. Бо є вкрай неефективним і непрозорим, зумовлюючи високий тягар урядового регулювання та наднизьку ефективність державних видатків. Рецепт змін теж давно відомий у світі та вже багато років рекомендується Україні. Уряд і міністерства повинні відмовитися від ручного управління господарськими процесами та суб'єктами господарювання, сконцентрувавшись безпосередньо на формуванні, реалізації та моніторингу державної політики. Ключовими завданнями при цьому є розвиток стратегічного планування політики й побудова зв'язку між державною політикою та плануванням бюджету, що на сьогодні в країні практично відсутнє.

Потребує суттєвого посилення і забезпечення відкритості, прозорості та участі громадськості у виробленні політики. Слід зазначити, що експертною спільнотою підготовлений і вже багато місяців "маринується" у ВР проект закону №2354а про внесення змін до деяких законів України щодо організації діяльності КМУ та центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Цей законопроект регулює, уточнює та синхронізує деякі питання діяльності КМУ і ЦОВВ із законом про держслужбу, а також вносить зміни до регламенту КМУ щодо підвищення колегіальності та прозорості роботи КМУ. Він потребує негайного розгляду та прийняття за результатами обговорення із залученням українських та іноземних експертів з державного управління. Чому так важливо залучити саме іноземних спеціалістів? На жаль, треба визнати, що міжнародний досвід реформування державного управління та відповідні рекомендації щодо його втілення наражаються на шалений опір українських провладних політиків та обслуговуючої їх бюрократії. Це призводить не просто до зволікання із розробкою необхідних нормативно-законодавчих документів, але й до їх вихолощення.

Наочним прикладом є ситуація зі Стратегією реформування державного управління України на 2015–2020 рр., що, за свідченням Сергія Сороки (координатор проектної групи "Реформа державної служби в Україні" громадянської платформи "Нова країна", член ЦКР "Реформа державного управління"), розробляється чинним урядом із травня 2015 р., а дедлайни переносилися вже двічі, востаннє - на кінець березня 2016-го! На урядовому веб-сайті "Громадянське суспільство і влада" можна ознайомитися з останньою публічною версією стратегії. У ній, на жаль, не враховано більшість пропозицій іноземних експертів, перш за все принципових. Про рівень розуміння керівників розробки цієї стратегії із секретаріату Кабміну та їх бажання залишити все, як було, красномовно свідчить така пропозиція із проекту документа: "Наділення секретаріату КМУ функцією координації системи формування, реалізації та моніторингу державної політики". Тобто не собака вертить хвостом, а хвіст собакою. Це ще раз засвідчує: без ліквідації секретаріату Кабміну та розбудови йому на заміну якісної сервісної служби успіх реформи держуправління буде під загрозою завжди.

Президенту - президентове, і ні краплі більше. Водночас і парламент, і суспільство мають примусити президента відмовитися від чергової розбудови під себе абсолютної влади в країні та нарешті збагнути своє місце у владній системі координат. Взаємовідносини та повноваження глави держави й уряду повинні бути кардинально змінені та виключати в подальшому дублювання, прямий вплив і можливість втручання президента, а тим більше його адміністрації, у діяльність Кабміну. Як, щоправда, і в діяльність НБУ тощо. І йдеться не тільки про відбір і просування кандидатур на посади міністрів, керівників держустанов, відомств і підприємств, як це було раніше та відбувається зараз. Питання повноважень президента в парламентсько-президентській республіці вже не раз порушувалися в публічній площині. На особливу увагу, як на мене, заслуговують нещодавно опубліковані DT.UA оцінки та рекомендації Володимира Шаповала ("Не сотвори собі… гаранта", №3 від 29 січня 2016 р.) і останні публікації Олега Рибачука (презентація "Політичний порядок денний президента у парламентсько-президентській республіці Україна" на відкритті Колегіуму Анни-Ярославни).

Президент Порошенко позиціонує себе "як людина, яка взяла на себе відповідальність за стратегію реформ...". Але якраз із цією функцією він абсолютно не справляється. Про що свідчать і міжнародні, і українські оцінки щодо реформування в Україні як у безпосередній сфері відповідальності президента (національна безпека), так і у сфері відповідальності Кабміну (соціально-економічні реформи). Цікаво, хто ще, крім записних провладних компліментників, вважає президентську Стратегію сталого розвитку "Україна-2020" дороговказом на майбутнє? Як і більшість інших документів, прийнятих Національною радою реформ, - з податкової реформи, комплексної програми реформування фінансового сектора тощо. Національна рада реформ є, а реформ практично немає.

Тож якомога швидше переформатування консультативно-дорадчих органів згідно з найкращими світовими практиками, по-перше, допоможе підвищенню якості реформ, а по-друге, засвідчить, чи є у президента Порошенка справжні наміри сприяти реформам в Україні та бути їх лідером.