ЗОВНІШНЯ ПОЛІТИКА ВНУТРІШНЬОГО ВИКОРИСТАННЯ

Сьогодні повідомлення про зовнішньополітичну проблематику здебільшого нагадують фронтові зведення: на західному напрямку після запеклого опору ми відійшли на заздалегідь підготовлені позиції... Ці повідомлення викликають тривогу щодо світлого геополітичного майбутнього країни.

Можливо, колись вітчизняні інформагентства поширюватимуть іншого роду новини. Ну, приміром, такі…

«Парламент України розпочав розгляд запрошення про вступ у ЄС. На думку депутатів, рішення повинно бути зваженим й адекватним сьогоднішньої ролі України на Європейському континенті. У свою чергу, українська сторона, як і раніше, виступатиме адвокатом країн пострадянського простору, сприяючи реалізації їхніх євроінтеграційних прагнень».

«На саміті лідерів «великої п’ятірки» ГУУАМ, що відбувся минулими вихідними, Україна висловила застереження щодо надання Росії повноправного членства в цій організації. На думку спостерігачів, причиною такого рішення могла послужити дедалі більша заборгованість Росії за використання української ГТС для транзиту газу в Європу».

«На вчорашній прес-конференції секретар Ради національної безпеки та оборони України відзначив, що Україна як впливовий член НАТО має намір і надалі сприяти процесам євроатлантичної інтеграції, зокрема й на російському напрямку».

Ясна річ, такі «спогади про майбутнє» сьогодні не більше ніж жарт. Відомо, що частка істини є в кожному жарті, але в цьому істини (принаймні поки що) — аж надто мало. Оскільки стан нинішньої зовнішньої політики дає поживу для тривог і наводить на міркування, якими й хотілося б поділитися з читачами «ДТ».

Формула української зовнішньої політики

Безумовно, неможливо перевірити алгеброю аналізу гармонію зовнішньої політики, кухня якої з її таємницями прихована від публічних поглядів. Однак очевидно й те, що зовнішня політика, попри всю байдужість до неї та нерозуміння її суті значною частиною населення, повинна бути прогнозованою, прозорою та, ризикнемо припустити, зрозумілою не тільки політбомонду, а й українським платникам податків, в інтересах яких цю політику, власне, й повинні проводити.

Якщо спробувати вивести формулу ефективності української зовнішньої політики, то в спрощеному вигляді її можна представити у вигляді дробу, у чисельнику якого — наші об’єктивні досягнення на міжнародній арені, а в знаменнику — кризові внутрішньополітичні процеси, невідповідність реальних дій влади деклараціям про європейський вибір, криза довіри у відносинах із західними партнерами, ослаблення позицій у діалозі з Росією. Можна додати ще й множник суб’єктивного впливу, який останнім часом так і намагається потрапити в знаменник.

Про наші зовнішньополітичні успіхи автори писали вже не раз. Безсумнівно, утвердження України на міжнародній арені як суверенної держави, будування партнерських відносин із сусідами, внесок нашої країни в забезпечення європейської безпеки, ядерне роззброєння, активну участь у миротворчих операціях можна віднести до чисельника нашої зовнішньополітичної формули.

Та сьогодні зупинимося на знаменнику, оскільки саме тривожні тенденції в цій частині дробу, у разі їх наростання, можуть змінити результат, ще недавно представлений хоча й не великими, але все ж таки цілими числами.

Зовнішня політика України фактично стала заручницею кризових внутрішньополітичних процесів. Березневі парламентські вибори стали своєрідної «точкою відкоту» на багатьох напрямах — від нестворення ефективно діючої парламентської більшості, осінніх загострень протистояння влади й опозиції, знакової появи проблеми «темників» до зниження рівня довіри населення до влади, нерозв’язання гострих соціальних проблем.

Внутрішня ситуація дуже рельєфно відбивається в дзеркалах міжнародних рейтингів. За результатами досліджень Heritage Foundation і Wall Street Journal (2002 р.), Україна за рівнем економічної свободи посідає 133-тє місце в списку зі 153 держав. У свою чергу Transparency International у рейтингу найкорумпованіших країн відвела Україні 85-ту позицію зі 102 держав. Міжнародна організація «Репортери без кордонів» у своєму рейтингу рівня свободи слова відвела Україні 112-те місце зі 139 країн. Можна скільки завгодно говорити про суб’єктивність таких рейтингів, але, як то кажуть, нічого на дзеркало нарікати …

Власне, із тим, що внутрішні проблеми ключовим чином впливають на ефективність наших зовнішньополітичних дій, згодні і можновладні чиновники, і лідери опозиції, і рядові громадяни. На думку останніх, найбільш негативно на зовнішню політику України впливають: складна соціально-економічна ситуація в країні (52,9% опитаних), внутрішньополітична нестабільність (45,1%). (Дослідження проведено Центром Разумкова 18—24 вересня 2002 р.)

Внутрішня ситуація різко ускладнює проведення стабільної та ефективної зовнішньої політики, ослаблює позиції країни на ключових напрямах. Переконливість і вагомість проголошених стратегічних пріоритетів помітно девальвується. Принаймні європейський вибір і партнерство зі США в їхньому нинішньому виконанні викликають чимало резонних сумнівів у наших візаві в Брюсселі й Вашингтоні.

Практична реалізація зовнішньої політики надмірно персоніфікована й непрозора. Спроби якось відмежовувати Президента України, чий авторитет помітно впав в очах західних партнерів, від країни під назвою Україна чітко показали, що в умовах українських реалій така схема практично не спрацьовує і б’є рикошетом по інтересах усієї країни. Таке відмежування можливе на рівні умоглядної ідеологеми, оскільки владні важелі прийняття зовнішньополітичних рішень практично цілком зосереджено в руках Президента і його найближчого оточення. Вплив на процес реалізації зовнішньої політики з боку інших суб’єктів владного трикутника «Президент—Кабмін—Парламент» дуже обмежений.

Власне, це одна з причин того, що зовні влада діє, «не відчуваючи під собою» власної країни. Деякі важливі рішення приймаються в закритому режимі, виходячи з VIP-інтересів, внутрішньої політичної кон’юнктури.

Ми не знаємо про умови й конкретні перспективи угод щодо газового консорціуму, не знайомі з текстом стратегії інтеграції країни в НАТО, не маємо чіткого уявлення про наші плани стосовно ЄврАзЕС, не підозрюємо, з яких причин саме Індія стала нашим двадцятим (!) стратегічним партнером. Зрештою ми два тижні напружено гадали, братиме чи ні Україна участь у Празькому саміті. Причому, певне, і нашого міністра закордонних справ теж краяла напружена невизначеність, оскільки напередодні засідання РНБО України він зізнався, що в нього голова болить від думок. Можна було організовувати всенародний тоталізатор.

Консенсус декларацій не трансформується в консенсус скоординованих, цілеспрямованих і ефективних дій.

Найчіткіший індикатор серйозності намірів — це бажання та спроможність забезпечити фінансово-матеріальну підтримку для досягнення декларованих цілей. Можна скільки завгодно заявляти про пріоритетність реалізації євроінтеграційного курсу України, та якщо цього року на виконання Програми інтеграції України в ЄС фактично виділено лише п’яту частину запланованих у бюджеті коштів, то й виконуватиметься вона максимум на 20%.

Важливою складовою курсу євроінтеграції є колосальна за обсягами робота з адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Але програми з адаптації українського законодавства до європейських стандартів фінансуються приблизно на 10% від необхідної суми.

Не набагато кращі справи з забезпеченням активної діяльності України в міжнародних організаціях. За даними Держскарбниці, за дев’ять місяців 2002 р. на внески в бюджет ООН й інших міжнародних організацій виділено лише 14% запланованих коштів. Очевидно, ситуація дворічної давнини, коли Україну за несплату внесків було позбавлено права голосу на Генасамблеї ООН, нас нічого не навчила.

Загалом за дев’ять місяців поточного року Міністерство закордонних справ профінансовано з загального фонду держбюджету на 63,7%.

Важко домогтися відповідних кроків назустріч на наші заклики про надання Україні статусу асоційованого члена ЄС, що звучать на всіх рівнях, в умовах, коли ми не можемо домогтися реалізації не такого й амбіційного завдання — повного виконання Угоди про партнерство та співробітництво (1994 р.). За останні три роки її положення в Україні порушувалися понад 20 разів. І сьогодні за нами все ще значаться недотримання її з низки питань, що стосуються захисту інтелектуальної власності, автомобільної сфери, експорту брухту, які є перешкодою для визнання ЄС української економіки ринковою.

Сьогодні на тлі безперервних декларативних заяв, десятків затверджених і таких, що перебувають у процесі ухвалення, стратегій, програм, планів владний бомонд не плекає ілюзій щодо реалістичності взятих на себе зобов’язань про вступ у СОТ у 2003 р., про створення до 2011 р. реальних передумов для вступу України в ЄС.

Зрозуміло, що в цих умовах, хоч як старалися б дипломати, важко говорити про ефективність зовнішньополітичних дій, передусім, на пріоритетних напрямах, що неминуче призводить до адекватного сприйняття наших перспектив і на Заході, і на Сході.

Україна—ЄС: обережно, двері зачиняються...

Цілком очевидно, що напередодні Копенгагенського саміту лідерів ЄС більше хвилюють проблеми розширення Європейського Союзу, його кардинального структурного реформування, ніж ситуація з Україною.

Нову стратегію відносин з Україною, за словами Х.Солани, буде розроблено після розширення ЄС. Перспектива ця не виглядає вельми райдужною на тлі сьогоднішнього діалогу Києва з Брюсселем, який, за великим рахунком, зводиться до серії «протверезних імпульсів» у відповідь на вимоги визначити конкретні євроінтеграційні перспективи.

Одним із таких імпульсів стала ідея про статус «сусіда», тобто створення на східних кордонах Євросоюзу «псевдоєвропейської зони» — у складі України, Молдови й Білорусі. Прив’язка Києва до Мінська й Кишинева (при всіх можливих згодом диференційованих підходах) стала виразним і аж ніяк не підбадьорливим «меседжем» українській владі. Останніми місяцями пульсація червоного світла з Брюсселя стає дедалі частішою та яскравішою.

Настороженість європейців щодо розвитку ситуації навколо України посилюється внутрішньополітичною кризою в країні. Очевидно, що нинішній рік для нашої країни, у плані виконання політичної частини копенгагенських критеріїв вступу в ЄС, не можна назвати вдалим. 15 жовтня 2002 р. Х.Солана заявив, що Україну, яка не демонструє позитиву після парламентських виборів, «грає правилами, а не за правилами», може спіткати ізоляція на околицях Європи.

Очевидно, що інструментарій аргументів, яким сьогодні може скористатися Україна (обтяжена внутрішніми проблемами) у діалозі з ЄС (зосередженим на проблемах розширення), обмежений. Зрозуміло, що навіть у сформованих умовах вагомості й переконливості цим аргументам додало б проведення прозорої та послідовної зовнішньої політики. А також здійснення відчутних «євроорієнтованих» перетворень усередині країни, яких, як уже відзначалося, відчувається явний дефіцит.

Україна—Росія: у чеканні преференцій

Два роки тому Президент України зробив «знаковий жест» у бік Росії, змінивши «західника» Б.Тарасюка більш поміркованим А.Зленком. 2 жовтня 2000 р., представляючи на колегії МЗС нового міністра, Л.Кучма заявив, що «потрібно, нарешті, знайти ефективний алгоритм відносин із Росією». Пошук у цілому звівся до активізації політичного діалогу, спроб модернізації економічних відносин і налагодження контактів між елітами. Першим «ривком» на цьому шляху стала лютнева (2001 р.) зустріч президентів у Дніпропетровську, після якої спостерігачі заговорили про «прагматизацію» двостороннього співробітництва.

Проте 2002 рік не приніс очікуваного переходу відносин на новий якісний рівень, передусім, у сфері економіки, де, по суті, вибухнула тиха торговельна війна. На тлі активного політичного діалогу уряди двох країн старанно будували частокіл із загороджувальних мит і квот на шляху торговельних потоків. (Росіяни загатили «карамельну річку», що тече з України; українці запалили червоне світло російському цементу. Білокамінна загальмувала рух в РФ української арматури, а Київ поставив чорні мітки на 22 російських товарних позиціях тощо.)

У результаті загальний товарообіг почав усихати, як шагренева шкіра, переважно за рахунок зменшення українського експорту. За сім місяців нинішнього року обсяг взаємної торгівлі товарами й послугами становив $6,3 млрд., що на 8,7% менше, ніж за аналогічний торішній період.

Таким чином, сформувати якісно нову природу торговельно-економічних відносин не вдалося. У свою чергу, не вдалося й налагодити ефективні механізми контактів між державно-політичними, діловими й науковими елітами. Про дефіцит такого роду механізмів було заявлено в Підсумковому документі українсько-російського «круглого столу», організованого в Москві Фондом «Російський суспільно-політичний центр» і Центром Разумкова (травень 2001 р.). Про це йшлося й на «круглому столі» у Посольстві Росії в Україні (Київ, квітень ц.р.), а учасники українсько-російського ділового форуму в Одесі (вересень ц.р.) звернулися до президентів обох країн із пропозицією створити раду експертів.

Вдалося, мабуть, «прагматизувати» традиційний політико-економічний «бартер» у виконанні лідерів: ми вам — політичну підтримку, ви нам — економічні преференції. Причому підтримка стає дедалі персоніфікованішою, а преференції зачіпають державні інтереси.

Дві зустрічі — у Дніпропетровську (лютий 2001 р.) й у Запоріжжі (жовтень 2002 р.) разюче схожі в одному. І тоді, і тепер В.Путін зробив крок назустріч Л.Кучмі в момент гострої внутрішньополітичної кризи в Україні, коли владу «захитало» від касетних ударів.

При цьому на зустрічі в Запоріжжі російський лідер, по суті, констатував, що через півтора року ми, як і раніше, перебуваємо в перманентному пошуку нового алгоритму відносин. На думку В.Путіна, «дуже багато чого у взаємодії наших країн не налагоджено... ми не знаємо часом, як будувати нові відносини, чекаємо одне від одного якихось преференцій».

Україна—США: криза довіри

Завдання поглиблення відносин із США («державою — світовим лідером, яка надала Україні за роки її незалежності неоціненну політичну, фінансову, економічну й технічну допомогу»), поставлене в інавгураційній промові Л.Кучми 1999 р., так і не виконано. Замість цього ми одержали кризу довіри в американсько-українських відносинах і примудрилися звести їх практично нанівець. Усі спроби апелювати до поведінки самих США, дії яких у кризових ситуаціях справді часто нагадують поведінку слона в посудній крамниці, спрямовано лише на те, щоб уникнути запитання «А хто в цій крамниці господар?»

Спроби «стати в позу» й вичавити особисті політичні дивіденди на реанімації образу ворога, зроблені окремими порадниками Л.Кучми, видаються як мінімум грубою політичною помилкою, наслідки якої можуть відчути не лише окремі персони, а й уся Україна. Можна по-різному ставитися до Сполучених Штатів і їхніх дій, але не враховувати впливу цієї супердержави на світові економічні, політичні процеси, позицій США при досягненні ключових зовнішньополітичних цілей України (вступ у СОТ, НАТО, Європейський Союз), їхнього впливу на рішення світових фінансових структур про надання кредитів було б політичною короткозорістю.

Причому потрібно пам’ятати, що партнерство зі США необхідно незрівнянно більшою мірою саме нашій країні. За відсутності конструктивної зовнішньополітичної лінії України й на тлі прагматизації відносин Росії зі Сполученими Штатами наша країна може перетворитися зі стратегічного партнера на об’єкт взаємодії цих двох держав.

Проблеми регіонального лідерства

Власне, йдеться про важливу проблему подальшої самоідентифікації України в рамках регіональних структур. Недавнє більш-менш визначене позиціонування нашої країни як лідера ГУУАМ сьогодні викликає більше запитань, ніж відповідей. Набір формальних ознак лідерства нібито очевидний, якщо говорити про «київську прописку» інформаційного офісу ГУУАМ, про проведення самітів у Криму, а в Києві — форуму жінок країн — членів ГУУАМ. Проте непокоять деякі тенденції, що окреслилися останнім часом.

З одного боку, з урахуванням внутрішньополітичної нестабільності, явного ослаблення зовнішніх позицій Україні нині складно реалізувати функції продуктивного лідера, тобто просувати стрижневі для ГУУАМ енерготранспортні проекти, передусім Євразійського нафтотранспортного коридору, заручаючись західною інвестиційною підтримкою.

З іншого боку, в об’єднанні посилюються відцентрові тенденції, що зумовлено як низькою ефективністю багатостороннього торговельно-економічного співробітництва, так і розростанням внутрішніх і зовнішніх проблем країн-учасниць. Цілком очевидні ознаки того, що реалізується стагнаційний сценарій розвитку ГУУАМ, прогнозований Центром Разумкова в липні 2001 року.

Необхідно враховувати й те, що останнім часом помітно посилився тиск із боку Росії щодо вступу України в Євразійське економічне співтовариство. За такого варіанту розвитку подій тема регіонального лідерства стане неактуальною.

Кілька простих правил антикризового зовнішньополітичного менеджменту

У сформованій внутрішньополітичній ситуації важко говорити про активну й ефективну зовнішньополітичну лінію. Але, дотримуючись деяких простих і зрозумілих принципів і правил, можна спробувати хоча б зберегти здобуті на сьогоднішній день позиції України на міжнародній арені.

Зрозуміло, що в основі зовнішньої політики повинні лежати національні інтереси та стратегічні пріоритети України, а не забезпечення групових чи особистих інтересів, навіть коли особа ця — перша в країні.

Важливо запобігти наростанню ревізіоністських настроїв щодо ключових зовнішньополітичних пріоритетів. Для цього необхідно їх законодавчо закріпити. І головне — нехай повільний, але впевнений, без зигзагів, рух наміченим курсом.

У сформованій ситуації потрібно максимально дотримуватися лінії на запобігання конфронтації, особливо з країнами й регіонами, від яких залежить економічний розвиток України.

Не можна допустити будування зовнішньополітичної лінії на емоційній основі, використання жорсткої риторики без належного «тилового» забезпечення своїх кроків. Така поведінка навряд чи підвищить авторитет влади в очах наших зовнішньополітичних партнерів, але, безсумнівно, посилить небезпечну тенденцію згубної для України самоізоляції.

Формування зовнішньополітичних цілей, механізмів і часових рамок їх досягнення повинно грунтуватися на сформованих реаліях. Наступальна риторика про неминучість членства України в європейських і євроатлантичних інтеграційних об’єднаннях в умовах внутрішньополітичної невизначеності лише дратує наших партнерів і вже фактично призвела до «втоми від України».

Необхідно розширити базу формування зовнішньої політики, внеможливити ситуацію, коли стратегічні рішення приймаються кулуарно, без попередніх консультацій із парламентом, в обхід законодавчої гілки влади, а часом навіть без участі Міністерства закордонних справ, не говорячи вже про посольства України в країнах перебування.

Важлива чіткість у роз’ясненні офіційної зовнішньополітичної позиції України. Цю функцію повинні виконувати три посадові особи: Президент, прем’єр-міністр і міністр закордонних справ. Перекладання цієї функції, що останнім часом трапляється дедалі частіше, на чиновників нижчих рангів призводить до дезорієнтації наших зовнішньополітичних партнерів.

Зовнішня політика повинна мати системний і науковий характер. Необхідно, щоб самі дипломати, всі учасники зовнішньополітичного процесу не лише знали, у чому, власне, полягає українська зовнішньополітична стратегія, а й були максимально залучені як до процесів ухвалення рішень, так і до механізмів її реалізації.

Зрозуміло, що виконання навіть усіх цих правил не забезпечить повною мірою умов для реалізації ефективної, активної, стабільної та прогнозованої зовнішньополітичної лінії. На наш погляд, ключове правило міститься у виступі Президента Л.Кучми перед представниками дипломатичного корпусу 4 лютого 2002 року: «Колишньому прем’єр-міністру Великобританії Вільяму Гладстону належать слова про те, що головним принципом його зовнішньої політики є добре правління всередині держави. Справедливість і актуальність цієї істини постійно підтверджується й зараз»...