За рамками Мінських угод

Чому і як миротворча місія ООН могла б вирішити проблему в Донбасі.

Як урегулювати російсько-український конфлікт у Донбасі?

Міжнародне співтовариство в особі ОБСЄ, а також Німеччини і Франції намагається стати посередником у двосторонніх переговорах між Києвом та Москвою у рамках так званого Нормандського формату. Влітку 2015 р., хоча й із затримкою, Мінські угоди, сукупно з іншими чинниками, такими, як обвал світових цін на енергоносії та посиленням наслідків санкцій, запроваджених Заходом стосовно Росії, призвели до зниження військової активності. Однак не вдалося домогтися ні повного припинення вогню, ні якихось серйозних кроків із повернення під контроль Києва окупованих територій і російсько-українського кордону в Донецькій та Луганській областях.

На цей час не передбачається навіть просте заморожування конфлікту, як це сталося в Придністров'ї, Абхазії та Південній Осетії. Навпаки, тривають бойові дії відносно низької інтенсивності. Українські солдати продовжують помирати й отримувати поранення по всій, досі нестабільній, лінії розмежування між українською армією та силами проросійських сепаратистів. Останні складаються переважно з оплачуваних Кремлем найманців, місцевого криміналітету, промосковських екстремістів-добровольців, вимушено мобілізованого місцевого населення та російських військовослужбовців. Місяць за місяцем території так званих народних республік Луганська й Донецька дедалі більше занурюються у злидні та хаос.

Останні зміни, поряд із посиленням економічної кризи в Росії, а також бажанням Кремля послабити західні санкції, привели до певного пом'якшення позиції Москви.

На цьому тлі впродовж останніх тижнів Київ повернувся до раніше обговорюваного інструмента відновлення миру на окупованих територіях Східної України. У Києві вважають, що проведення масштабної миротворчої операції в Донбасі може стати реальним шляхом вирішення хоча б цього територіального конфлікту з Росією на материковій частині України.

4 січня 2016 р. Володимир Єльченко, новопризначений постійний представник України в ООН, вручаючи вірчі грамоти Генеральному секретарю ООН, повторив прохання України до цієї організації взяти активнішу участь у долі країни. 23 січня 2016 р. ООН послала в Україну місію для оцінки ситуації. Наскільки реальний успіх миротворчої місії ООН на Сході України, якщо - і ймовірність цього "якщо" невелика - Рада Безпеки ООН схвалить її проведення, беручи до уваги право Москви накласти вето?

У контексті "якщо" постає питання умов можливої згоди, які висуватиме Росія. Мало сумнівів у незмінності намірів Путіна досягти поставленої мети "на Україні". На такому тлі Кремль підтримуватиме ідею міжнародної миротворчої місії в Донбасі тільки у разі й доти, доки це відповідатиме його власним інтересам, інакше кажучи - доки йому нічого іншого не залишатиметься. Таким чином, основний виклик, який стоїть перед західними й українськими лідерами, полягає у створенні та підтримці такої ситуації, коли мирне і стале рішення буде для Москви вигіднішим, ніж продовження прихованої окупації та "гібридної війни".

Перевага ООН як міжнародної організації в тому, що вона має багатий досвід проведення миротворчих операцій в усьому світі, зокрема й з участю Росії. Починаючи з 1948 р., ООН провела в усьому світі 71 миротворчу операцію зі встановлення, підтримки та забезпечення миру, що складалися або з одного компонента, або з їх комбінації. На 31 грудня 2015 р. в різних куточках земної кулі проводилося 16 миротворчих операцій. Загальна кількість задіяного впродовж десятиліть персоналу становить 125 000 людей, у тому числі 91 140 осіб військового персоналу, 13 854 поліцейських та 1386 військових спостерігачів. Лише деякі з цих місій мали повний успіх, інші - тільки частковий. Кілька місій закінчилися повним провалом, що мало серйозні наслідки для авторитету ООН, самих миротворців і мирних жителів, яких вони не змогли захистити.

Тимчасова адміністрація ООН для Східної Славонії, Бараньї та Західного Срема (United Nations Transitional Administration in Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium - UNTAES) часто згадується як одна з найбільш успішних миротворчих місій ООН. Один із авторів - Олексій Мельник, служив із квітня по серпень 1996 р. у штабі UNTAES і керував двома українськими ескадрильями вертольотів. У складі місії були й російські військові. Історія та параметри діяльності UNTAES наводять на думки про можливість проведення такої місії на Сході України.

UNTAES було створено в 1996 р. для реалізації так званої Основної угоди з реінтеграції району Східної Славонії, тероризованого сербськими збройними групами, до складу Республіки Хорватія. На початковому етапі головне завдання UNTAES полягало в забезпеченні перемир'я вздовж лінії фронту і безпеки в регіоні для створення базових попередніх умов для реалізації Основної угоди. Потужний міжнародний силовий компонент, який складався з приблизно 5000 військовослужбовців, 500 працівників поліції та близько 100 військових спостерігачів, був розгорнутий на відносно невеликій площі 30х70 км. Чотири повномасштабних батальйони, дві вертолітні ескадрильї (у тому числі 10 українських ударних вертольотів Мі-24), а також одна танкова рота, становили серйозну силу, даючи відчуття захищеності від можливих нападів хорватів на місцевих сербських жителів і запобігаючи агресивним діям сербських ополченців.

Упродовж одного місяця після повного розгортання перший етап роззброєння регіону був завершений. Усю важку зброю або вивели в Сербію, або передали для утилізації. Демілітаризація, проведена UNTAES, була такою успішною, що всього через кілька місяців командувач сил ООН генерал Скупс доповів: "Військовий контингент UNTAES - єдина військова організація, яка залишилася в регіоні". Після нейтралізації місцевих кримінальних угруповань було забезпечено умови для безпечного повернення біженців, створено тимчасову поліцію та умови для функціонування тимчасової цивільної адміністрації і державних служб.

Як їм вдалося цього досягти? Серед іншої важкої військової техніки українські вертольоти Мі-24, оснащені 23-міліметровими гарматами, регулярно патрулювали вздовж усієї лінії розмежування: у ряді випадків бельгійський, російський, йорданський, пакистанський та український військовий контингент UNTAES був задіяний для запобігання порушенням угоди, таким як сутички з сумнозвісним збройним підрозділом сербів "Скорпіони". Додаткові заходи з посилення військової присутності демонструвалися всім сторонам. Літаки НАТО, наприклад, щотижня проводили навчання з надання безпосередньої авіаційної підтримки. Реактивні літаки імітували штурмові атаки в районах, котрі межують із Сербією та Хорватією, спеціально для того, аби їх чули й бачили озброєні бойовики, що ще залишалися. Сербію, яка була потенційним противником мирного процесу, під тиском міжнародної спільноти примусили до співпраці та припинення підтримки місцевих сепаратистів. Виконання цього завдання полегшило те, що контрольований UNTAES регіон і Сербію розділяла річка Дунай. Тому неможливо було непомітно провезти через кордон важке озброєння або перекинути велику кількість військ із Сербії у Східну Славонію. Наведені факти свідчать, що умови для теоретично можливої миротворчої операції ООН у Донбасі можуть бути набагато складніші, ніж для UNTAES у Хорватії.

У світлі відповідних положень та цілей Мінських угод слід також відзначити важливість ретельно відкаліброваного політичного процесу. Наприклад, проведення місцевих виборів у Східній Славонії було останнім пунктом плану дій миротворчої місії. Це означає, що вибори було проведено тільки після повної демілітаризації, політичної стабілізації регіону, формування місцевої поліції та створення умов, необхідних для безпечного повернення біженців. У квітні 1997 р. UNTAES забезпечила присутність понад 150 спостерігачів на виборчих дільницях, де проголосувало
72 000 людей.

Базуючись на досвіді розгортання UNTAES та інших миротворчих операцій ООН, можна припустити, що миротворча місія в так званих народних республіках Донецька та Луганська потребуватиме великомасштабної міжнародної участі. Наприклад, для гарантованого успіху можливе розгортання військового контингенту ООН і поліції має бути масштабнішим, ніж у Східній Славонії в 1996-1997 рр. Елементарні розрахунки (виходячи з розмірів території) свідчать, що необхідний багатонаціональний контингент чисельністю близько 50 000 військовослужбовців. Мало того, що такої величезної чисельності на сьогодні в розпорядженні ООН немає, - його формування може вимагати багато часу, зусиль і, що важливо, готовності урядів країн - потенційних контрибуторів. Понад те, для успіху такої місії необхідно, щоб повне розгортання почалося протягом кількох місяців після досягнення угоди про проведення операції, а мандат місії був досить широким. Можливим рішенням могло б стати об'єднання місії ООН із військовими та цивільними операціями ЄС у рамках Спільної Європейської політики безпеки та оборони.

Можливо, і немає потреби в мобілізації 50 000 військовослужбовців ООН та/або ЄС, але збройний компонент такої місії має бути досить великий для того, аби місія мала сенс. Ліза Хультман (Уппсальський університет), Джейкоб Катман (університет штату Нью-Йорк) і Меган Шеннон (університет штату Флорида) у роботі "Динаміка миротворчої місії ООН та тривалість миру у постконфліктний період" дійшли висновку, що "при збільшенні розгорнутих військових сил ООН імовірність відновлення громадянської війни зменшується". Вони радять: замість того, щоб просто посилати неозброєних спостерігачів, ООН слід "розгортати велику кількість військових сил" при проведенні миротворчих місій по всьому світу. Експерти вважають, що масивне розгортання належних військових підрозділів "асоціюється зі зменшенням інформаційних проблем та проблем виконання зобов'язань (у середовищі бойовиків), які ведуть до відновлення громадянської війни".

З іншого боку, подальші порівняльні дослідження засвідчили, що міжнародні переговори, проведені до фактичного початку місії, і сила їх цивільних компонентів (забезпечення миру) також мають стосунок до успішного завершення таких операцій. Інакше кажучи, коли всі залучені сторони діють заодно, коли мобілізовано значну кількість збройного контингенту ООН, коли вирішення невійськового конфлікту відбувається шляхом посередництва, сили цивільної поліції починають працювати, а демократичні вибори приводять до легітимного правління і починається створення державних інститутів у конфліктному регіоні, - можна досягти сталої стабілізації ситуації. Крім суто військових, різні загальнополітичні аспекти таких місій також визначають успіх чи провал забезпечення місією миру у постконфліктний період і запобігання поширенню насильства.

На тлі невдалого Мінського процесу і відносно хороших показників деяких попередніх місій ООН добре узгоджена, озброєна і з широким мандатом миротворча операція, що включатиме значний цивільний компонент, може стати чудовою можливістю для Європи невдовзі досягти миру на її східному кордоні. Для такої операції замало тільки рішення Ради Безпеки ООН. Їй необхідна політична, матеріальна та кадрова підтримка Європейського Союзу. Об'єднана місія ООН/ЄС може стати реальним шансом припинити терористичну окупацію в Донбасі, а для України - єдиним способом повернути втрачені території у найближчому майбутньому.

Українська держава та інші задіяні міжнародні сторони, такі як Німеччина або ОБСЄ, продемонстрували - вони надто слабкі, щоб вирішити ці завдання самотужки. Таким чином, об'єднання миротворчої місії ООН і діяльності СПБО ЄС, поряд із масштабним залученням потужних організацій з питань розвитку (Світового банку, ЄБРР, АМР США, Німецького агентства з міжнародного співробітництва тощо) у Донбас має стати пріоритетом у спробах Заходу припинити збройне протистояння між Україною і Росією в Донбасі.