"Ялтинська формула" і COVID-19

Система охорони здоров'я, міжнародна економіка та й саме суспільство виявилися неготовими до пандемії COVID-19. ООН, яка нинішнього року відзначає своє 75-тиліття, теж досі не зіштовхувалася з таким безпрецедентним викликом.

Держави-члени в період неможливості проведення "живих" засідань ООН вимушені шукати альтернативні шляхи для відновлення діяльності основних органів Організації. Генасамблеї вдалося запровадити тимчасову консенсусну процедуру дистанційного прийняття рішень, яка дозволила схвалити низку нагальних резолюцій для боротьби з пандемією, співавтором яких стала й Україна. Вже сьогодні обмірковуються можливості проведення у вересні альтернативного формату загальних дебатів 75-ї сесії Генасамблеї.

Звісно, не обійшлося без російських підступів, коли Москва під приводом пандемії намагалася протиснути через Асамблею питання скасування антиросійських міжнародних санкцій. Але це зіграло проти неї самої. Україні вдалося вчергове консолідувати партнерів, щоб підтвердити непохитність санкцій до повного поновлення своєї територіальної цілісності.

Консенсус Ліги Націй

На жаль, Генасамблея сьогодні може дистанційно схвалювати рішення лише консенсусом. Таким чином Організація наразі фактично зіштовхується з тими ж обмеженнями, що й свого часу Ліга Націй, яку вона була покликана ефективно замінити.

У червні далекого 1945 року у Сан-Франциско завершила свою діяльність Конференція ООН, на якій, за згодою 50-ти держав, у т.ч. й України, Генасамблею ООН було побудовано на принципі схвалення рішень більшістю голосів. Таким чином дипломати уникнули помилок консенсусного схвалення рішень у Лізі Націй, що завадило приєднанню до неї США і згодом призвело до повної втрати її дієздатності.

Можливо, якби не правило консенсусу, 1918 року президент Вудро Вілсон як творець Ліги Націй довів би задумане до логічного завершення, приєднавши США до неї. Певно, це дало б шанс запобігти Другій світовій війні.

На сьогодні між державами-членами ООН уже тривають переговори щодо дистанційного голосування в Генасамблеї. Переважній більшості держав, у т.ч. Україні, цілком зрозуміло, що Генасамблея не може в такі критичні для світу часи продовжувати функціонувати за правилами Асамблеї Ліги Націй.

Україна вже мала справу зі спробами Росії маніпулювати консенсусом. Так сталося, зокрема, у вересні 2018 року, коли РФ намагалася заблокувати пропозицію України про включення ситуації на тимчасово окупованих територіях нашої країни до порядку денного Генасамблеї. При цьому російські дипломати навіть називали нашу делегацію "руйнівником консенсусу". Довелося нагадати, що таке правило в ООН не діє, і рішення було успішно схвалене голосуванням.

Може здатися, що не суть важливо, чи повноцінно функціонує Генасамблея, рішення якої не мають такої ваги, як резолюції Ради Безпеки. Це помилкове бачення. Генасамблея підтвердила територіальну цілісність України і визнала Росію окупантом. Ці рішення зміцнили антиросійські санкції і враховуються під час розгляду позовів проти Росії. Ці рішення сприяли поверненню з Росії наших моряків, захоплених у листопаді 2018 року, та наших громадян - політичних в'язнів.

Генасамблея певним чином урівноважує Раду Безпеки, в якій провідну роль продовжує відігравати п'ятірка постійних членів: великі держави та Росія, що посіла місце колишнього СРСР за сумнівних обставин і є наймолодшою серед постійних членів РБ ООН.

Згадаймо: консенсус був не єдиною завадою успіхові Ліги Націй. Суперечності, пов'язані з намаганням легітимації світової гегемонії країн-засновниць, було закладено ще на етапі заснування Ліги.

Яскраво охарактеризував це у 1918 році вислів державного секретаря США Роберта Лансінга: "Я вважаю Лігу Націй абсолютно марною. Великі держави просто домовилися і впорядкували світ таким чином, щоб він їм слугував…".

Звісно, Р.Лансінг мав на увазі передусім великі європейські держави - переможниці в Першій світовій війні. При цьому слід також пам'ятати, що для демократичної більшості в Сенаті США на той час була неприйнятною можливість застосовувати силу без санкції законодавчого органу, на виконання вимог Статуту Ліги щодо захисту її членів від агресії. Але згодом саме така ідея лягла в основу статті 5 Договору про створення НАТО.

Після заяви Р.Лансінга президент Вудро Вілсон отримав перший серцевий напад, коли перебував у турі Штатами на підтримку приєднання США до Ліги. Згодом у президента стався другий напад, який остаточно поховав надії на приєднання США до Ліги.

Ялтинська формула: рівні і рівніші

Пізніше, під час заснування вже ООН, було, фактично, реалізовано формулу членства та механізми для схвалення рішень у Раді Безпеки, розроблені ще на Ялтинській конференції. Саме "ялтинська формула", запропонована США, з одного боку, стала важливим інструментом підтримання міжнародного миру та безпеки, з іншого - слугувала легітимації ексклюзивних прав п'ятірки на перерозподіл світу.

Саме реалізація у Статуті ООН "ялтинської формули" створила передумови для приєднання США до Організації. Показове, у зв'язку з цим, голосування 28 липня 1945 року в Сенаті, де переважною більшістю 89 проти двох було ратифіковано Статут ООН, тоді як голосування про приєднання до Ліги Націй, побудованої на принципі рівності всіх держав-учасниць, було провалене 28 проти 53.

Домовленостей про особливий статус великих держав у Раді Безпеки досягли, попри протести інших країн, які брали участь у Конференції в Сан-Франциско. "Там будуть маленькі хлопці, які підстрибуватимуть [від невдоволення], і це не буде дуже легко. Звісно, можна їх переламати й сказати, що коли їм не подобається, то не буде ніякої світової організації", - саме так висловлювався британський постійний заступник секретаря з питань зовнішніх зносин Александер Кадоган напередодні конференції у Сан-Франциско.

Керівник радянської делегації в Сан-Франциско Андрій Громико (ліворуч) і Олександр Кадоган

На конференції саме назва Організації була предметом інтелектуальних дебатів, зокрема пропозиція президента США Франкліна Рузвельта назвати нове утворення "Організація Об'єднаних Націй". Ті країни, котрі виступали проти такої назви, боялися, що в майбутньому назва ООН не відображатиме реалій.

Український представник у Сан-Франциско відповів на ці тривоги: "Не слід так песимістично дивитися на майбутнє нашої Організації: воно має будуватися таким чином, аби дозволило уникнути можливості поділу чи конфлікту між націями". Він також наполягав на тому, що кожна нація, ставши членом цієї Організації, мусить повністю поділяти принципи, які об'єднували нації під час війни, і боротися за них.

Через 75 років можна справедливо запитати: чи правильний вибір ми зробили, чи виконали прагнення батьків-засновників ООН?

Чи розраховували великі держави, що в нашій новітній історії Росія зловживатиме правом "вето" задля уникнення відповідальності за міжнародно протиправні дії?

Найбільші гуманітарні кризи і найкривавіші війни сьогодні кояться й підживлюються саме Росією: Україна, Грузія, Сирія, Лівія. Із 22 випадків застосування "вето" з 2010 року 19 разів це робила саме Росія. З-поміж них двічі були заветовані проєкти резолюцій з російсько-українського конфлікту (щодо незаконного референдуму в АР Крим у 2014 р. та створення міжнародного трибуналу з питань збиття літака рейсу МН17 у 2015 р.) і 15 проєктів резолюцій щодо сирійського конфлікту.

"Ялтинська формула", закладена у статтю 27(3) Статуту, наділяє правом "вето" постійних членів Ради під час схвалення рішень зі субстантивних питань. Водночас постійні члени можуть ним користуватися і під час процесу кваліфікації, що на перших етапах становлення ООН призводило до значних розбіжностей у тлумаченні та до застосування так званого "подвійного вето".

Широкі дебати в Раді Безпеки з питання "подвійного вето" відбулися у травні 1948 року, коли обговорювалася пропозиція про створення підкомітету для збору та розгляду інформації про події в Чехословаччині, яка пережила комуністичний переворот. СРСР скористався "подвійним вето" для блокування такого кроку. Спершу голосуванням вирішували, чи створення підкомітету є процедурним питанням, чи субстантивним, а згодом - на голосування поставили й саму пропозицію створити підкомітет. Зрештою, рішення було заблоковане застосуванням СРСР "подвійного вето".

Надалі Рада Безпеки сформувала певну практику щодо того, які з питань мають процедурний характер і, відповідно, до них не повинно застосовуватися право "вето".

Сьогодні ж у Раді Безпеки COVID-19 знов оголив значні принципові суперечності між постійними членами: так і не вдалося схвалити жодного корисного рішення з протидії пандемії. І це незважаючи на цілком очевидні наслідки і загрози міжнародному миру та безпеці. При цьому недавно РБ ООН схвалювала важливі рішення щодо впливу ВІЛ/СНІД на конфліктні ситуації, а також щодо спалаху Еболи в африканських країнах.

У нинішніх реаліях "ялтинська формула" може вважатися реліктом доктрини міжнародного права сили, властивого минулим століттям. Саме тому такий важливий прогрес у питанні реформування РБ ООН, передусім у частині застосування права "вето", а також подальше посилення ролі Генеральної Асамблеї, яка в умовах нездатності Ради Безпеки адекватно реагувати на сучасні виклики міжнародному миру та безпеці набуває дедалі більшої ваги та відповідальності.

10 липня 1919 року Вудро Вілсон особисто вніс на розгляд Сенату договір про заснування Ліги Націй. Як свідчить історія, це, на жаль, не допомогло ратифікації через закладені недосконалі механізми Ліги. Пізніше "ялтинська формула", попри справедливе невдоволення "маленьких хлопців", яких на сьогодні вже налічується 188, відкрила шлях для створення і функціонування ООН як єдиної світової організації, відповідальної за підтримання міжнародного миру та безпеки, і покликаної запобігти розв'язанню чергової світової війни.

Через трохи більш як сто років, що минули від часу сорокахвилинної промови президента Вілсона в Сенаті, знову постає питання: чи здатна Організація ефективно функціонувати в період пандемії, керуючись правилом консенсусу? Правилом, яке свого часу спричинило поразку президента Вілсона в Сенаті, не дозволило США стати членом Ліги Націй і призвело до її краху.

Як свідчить статистика, переважна більшість жертв пандемії нового коронавірусу - люди похилого віку. ООН нинішнього року виповнюється 75 років. Для цієї масштабної міжнародної структури 2020-й може стати точкою неповернення або переломним моментом для докорінних реформ. Сподіваюся, нас чекає другий варіант.