"Відкрите небо" на тлі карантину

Сьогодні чимала частина світу, з Україною і ЄС включно, завмерла. З суботи Україна повністю закрила авіасполучення.

Зупинилися пасажирські транспортні потоки, хоча рух вантажів іще тримається. Одними з перших від наслідків пандемії постраждали авіаперевізники, збитки яких у річній перспективі Міжнародна асоціація повітряного транспорту (IATA) вже оцінює в 113 млрд дол. Капіталізація європейських і світових авіакомпаній падає, найбільші перевізники радикально зменшують кількість польотів, а Ryanair не виключає повної посадки свого флоту протягом двох місяців. Та й то це скидається на часткову оцінку. А повне усвідомлення всіх наслідків - від економічних до світоглядних - глобальної зупинки руху ще тільки чекає нас попереду, навіть якщо пандемія невдовзі припиниться.

Проте ця вимушена пауза може послугувати осмисленню і плануванню. Хай як там станеться, та з часом знову відкриються кордони, і між країнами почнуть курсувати потяги та літаки, а Україна опиниться перед новими й старими викликами у сфері мобільності. І, можливо, саме останні дадуть ключі до вирішення перших.

Якщо говорити про нові виклики, то транспортна галузь і тепер, і після карантину потребуватиме від держав режиму максимального сприяння для відновлення. Можна припустити, що зміниться поведінка користувачів і після тривалих обмежень знизиться попит на повітряні подорожі.

Старих викликів теж не бракує. Хай не завжди з власної вини, але наша країна - справжній чемпіон зі зволікання з інфраструктурними проєктами, зокрема у сфері мобільності. До них належить один із найвизначніших євроінтеграційних "довгобудів" - Угода про Спільний авіаційний простір (САП) з ЄС, яку теж не зовсім коректно, але вже традиційно називають "відкритим небом".

Відкрите небо

Ця історія тягнеться так довго, що навіює спогади про храм Святого Сімейства в Барселоні.

Переговори щодо Угоди розпочалися у 2007 році. На той час ЄС уже попідписував такі угоди з іншими країнами, однак Україна виявилася випадком нетиповим, оскільки мала власну розвинену авіаційну галузь, і погодження всіх юридичних та технічних норм потребувало значно більше часу. Зрештою, фінальний текст Угоди Україна і ЄС парафували тільки через 6 років, під час того самого Вільнюського саміту 2013 року. Далі мали бути підписання і ратифікація, проте цього досі не сталося.

Головною формальною причиною непідписання Угоди стала суперечка між членами ЄС Іспанією та Великою Британією щодо статусу аеропорту Гібралтару, на який мала поширюватися дія Угоди про САП (стаття 31, пункт 2). Численні спроби України знайти компроміс за ці роки не спрацювали, але зараз вихід Британії з ЄС відкрив нове вікно можливостей для підписання та ратифікації Угоди.

Навіщо потрібна Угода?

САП можна порівняти із зоною вільної торгівлі у сфері авіації. Угода спрямована на встановлення єдиних стандартів і лібералізацію ринку повітряних перевезень.

Зокрема, в українському варіанті вона передбачає, що після повної імплементації європейські перевізники матимуть необмежені комерційні права на виконання перельотів між аеропортами України та Європейського Союзу і між аеропортами всередині нашої країни, а українські - між аеропортами України та Євросоюзу і між країнами ЄС, щоправда без права на внутрішні перельоти в самих країнах-членах.

Необмежені права тут означають значно спрощену процедуру доступу авіаперевізників до маршрутів перевезень, коли для виконання того або іншого рейсу фактично потрібно домовлятися тільки на рівні аеропортів, без прямих переговорів і погоджень між авіаційними регуляторами та МЗС. Щоб зрозуміти, наскільки важливе таке спрощення, варто подивитися, як це працює у відносинах із країнами, сполучення з якими не лібералізоване.

Наприклад, у 2019 році авіаційна влада України і Франції домовилася збільшити кількість рейсів за маршрутом Київ-Париж до 18 рейсів на тиждень. Пряме спілкування авіаційних регуляторів теж знадобилося, щоби призначити додаткового перевізника, який має право виконувати рейси між Францією та Україною, або додаткову точку для сполучення між Україною і Чехією. З приєднанням України до САП усі ці процеси відбуватимуться значно швидше й простіше.

Так нині організовується сполучення з Австрією, Болгарією, Грецією, Естонією, Ірландією, Іспанією, Литвою, Люксембургом, Польщею, Румунією, Словенією та Словаччиною, з якими Україна має двосторонні угоди про скасування всіх обмежень (фактично двосторонній САП). Після Угоди про САП такий режим працюватиме для всіх країн ЄС.

Варто зазначити, що впровадження Україною Угоди передбачає два перехідних періоди, а всі обмеження на перельоти між ЄС і Україною для українських та європейських перевізників знімаються вже під час першого з них.

Надалі спрощення доступу на ринок та створення прозорих уніфікованих правил сприятимуть підвищенню конкуренції і зниженню цін для користувачів, а також розвиткові регіональних аеропортів. Приведення технічних стандартів у відповідність до стандартів ЄС сприятиме безпеці польотів.

Перспективи

Політичні передумови для підписання Угоди є. ЄС, який і сам втомився від "гібралтарської епопеї", налаштований якнайшвидше підписати зазначений документ, а Україна вважає це питання одним із пріоритетних. Так, 12 лютого під час зустрічі Володимира Зеленського з єврокомісаром з питань сусідства Олівером Варґеї підписання Угоди про САП було визначене як один із головних пріоритетів на 2020 рік у відносинах України та ЄС.

Вирішення проблеми "відкритого неба" називали серед пріоритетів і в уряді Олексія Гончарука. Тим часом, на жаль, підписання Угоди про САП не відображене в Програмі діяльності уряду, у відповідній цілі 8.4 "Українці частіше і дешевше користуються авіатранспортом". Угоди немає і в пріоритетах поточного головування Хорватії в ЄС, і українським дипломатам годилося б шукати шляхи до появи її у програмі головування Німеччини, яке почнеться 1 липня нинішнього року.

Проте під час зустрічі Зеленського і Варгеї вже було запропоновано сценарій дій на підписання Угоди. Спочатку Єврокомісія має погодити з Іспанією прийнятне формулювання щодо аеропорту Гібралтар. Оскільки Британія, яка опонувала Іспанії, більше не бере участі в ухваленні рішень, тут не повинно бути проблем. Потім проєкт Угоди з прийнятним формулюванням має бути переданий Україні на погодження. І тут важливо, щоб Україна не зволікала із затвердженням тексту й не пропонувала змін до суті Угоди, адже це поверне процес її парафування на самий початок.

Зміни в додатках до Угоди справді можуть знадобитися, адже затверджений шість років тому текст подекуди застарів. Проте, якщо Україна захоче, їх можна буде внести після підписання, натомість текст Угоди має лишитися незмінним.

Після погодження Україною формулювання щодо Гібралтару Єврокомісія повинна дати старт процедурі схвалення Угоди Радою ЄС. Потім її мають (нарешті!) підписати Україна і всі 27 членів ЄС. Попередньою датою підписання міг би бути саміт "Східного партнерства", запланований (без корекції на епідемію) на червень. І потім - ратифікація всіма сторонами.

Крім того, важливою для Києва деталлю є уповноваження чинного міністра інфраструктури України на підписання Угоди: для цього має вийти окреме розпорядження президента.

Не проґавити

Нагадаю, після Брекзіту відкрилося довгоочікуване вікно можливостей для підписання Угоди про САП. Дуже важливо його не проґавити.

Угода передбачає низку конкретних переваг, хоча чимало їх відкладається на принаймні середньострокову перспективу після підписання. Попри це, підписання її після 13-річної епопеї може стати значущим символічним політичним актом, який продемонструє здатність України та її влади стратегічно мислити, відданість ідеї створення прозорого і конкурентного середовища для розвитку галузі та ще раз підтвердить євроінтеграційний рух.

І, звісно, підписання Угоди й подальша лібералізація дасть належний поштовх розвиткові авіаційного пасажирського сполучення, яке в Україні все ще лишається малорозвиненим, порівняно з країнами ЄС, і до того ж зазнало удару внаслідок пандемії коронавірусу. Порівняно швидко після підписання буде знято обмеження на сполучення між Україною і всіма країнами ЄС.

Інші переваги, такі як доступ українських перевізників до внутрішніх перельотів між країнами ЄС і, загалом, повна імплементація документа, - справа не одного року. Досить згадати, що Грузія, яка підписала Угоду ще в 2010 році і яка має значно меншу авіаційну галузь без власного виробництва, досі продовжує впроваджувати передбачені Угодою директиви та норми.

І нам після 13 років шляху до підписання попереду знадобиться, можливо, не менш тривалий відтинок часу на власне імплементацію Угоди. Тим більше не варто зволікати. Навіть сьогодні, в часи коронавірусної непевності.

У статті використано матеріали досліджень аналітичного центру "Європа без бар'єрів" "Авіаційний вектор Східного Партнерства" та "Перспективи приєднання України до спільного авіаційного простору ЄС", а також відповіді Державної авіаційної служби на запит щодо виконання Плану заходів з підготовки до запровадження спільного авіаційного простору України з Європейським Союзом і його державами-членами.