Україна—ЄС: на шляху до нової угоди

Закінчення у 2008 році терміну дії Угоди про партнерство та співробітництво (УПС) між Україною і ЄС та її заміна на нову угоду незабаром стануть одним з ключових пунктів порядку денного відносин України з ЄС. Актуальність цього питання зумовлена особливо високими очікуваннями щодо змісту та спрямованості майбутньої угоди.

Нова угода – гарантія членства?

Як свідчить нещодавно опублікована Програма роботи Європейської комісії на 2006 рік, питання укладення нової рамкової угоди з Україною, зокрема вивчення можливостей запровадження режиму вільної торгівлі, посідають одне з пріоритетних місць у планах ЄС. У Брюсселі не приховують, що укладення нової угоди дасть змогу конкретизувати ідеї, закладені у Європейській політиці сусідства (ЄПС), свого часу поширеної на Україну. Як відомо, на момент оприлюднення ЄПС позиціювалася як альтернатива членству в ЄС. Сучасна політична кон’юнктура в ЄС свідчить, що, обговорюючи майбутню угоду з Україною, Брюссель навряд чи відмовиться від використання принципів ЄПС. Болюче «турецьке питання», провал процесу ратифікації Конституції ЄС та пов’язана з цим дилема вибору між різними сценаріями інституційних реформ, страх перед неконтрольованим напливом мігрантів, присутність конкретних протекціоністських інтересів у торгівлі – всі ці фактори стримуватимуть ЄС від кроку назустріч Україні. Ймовірно, що Брюссель намагатиметься знайти компромісну формулу, замішану на окремих економічних перевагах та програмах технічної допомоги вкупі з формулюваннями, які уникатимуть будь-яких посилань на європейську перспективу України. У цій формулі лише один елемент становить серйозний інтерес для України – перспектива створення зони вільної торгівлі.

Україна, натомість, бачить у припиненні чинності УПС великий шанс переглянути принципи співробітництва з ЄС і зробити перший серйозний крок назустріч членству. Нашим головним «призом» у переговорних змаганнях залишатиметься питання асоційованого статусу та договірне закріплення перспективи членства в ЄС. В економічній сфері центральним блоком нової угоди могли б стати положення, якими б регламентувалося запровадження зони вільної торгівлі між Україною та ЄС.

Чи може вважатися достатнім наше прагнення до асоційованого статусу та визнання перспективи членства? Сьогоднішня дискусія в ЄС щодо приєднання Туреччини яскраво свідчить про те, що прийом нових членів до Європейського Союзу – виключно політичне питання, яке є заручником внутрішньополітичної ситуації в країнах—членах ЄС. Як і у випадку з Туреччиною, сучасна політична атмосфера в ЄС не є сприятливою для євроінтеграційних амбіцій України. Втім, це не означає, що з часом вона не зміниться, а з нею – і політична позиція ЄС.

З іншого боку, формальне визнання ЄС права на членство не стане відповіддю на актуальні питання економічного розвитку України. Такою відповіддю були б відкриття доступу до єдиного ринку ЄС для українського експорту, переорієнтація фінансової підтримки від безоплатних грантів до кредитного та інвестиційного фінансування й інтеграція технічного характеру – зближення технічних стандартів та вимог, входження у транспортну, енергетичну мережі ЄС тощо. Значного прогресу на цьому напрямі можна досягти і поза рамками переговорного процесу щодо перспективи членства в ЄС. Поряд з цим, Україна зберігатиме своє суверенне право декларувати членство в ЄС як одну зі стратегічних довготермінових цілей своєї зовнішньої політики, не залежних від короткотермінової політичної кон’юнктури.

Що стосується створення зони вільної торгівлі, це питання може посісти чільне місце у порядку денному діалогу з ЄС у найближчі рік-два, після вступу України до СОТ. Водночас, як демонструє наш досвід переговорів щодо запровадження зон вільної торгівлі на пострадянському просторі, наші очікування стосовно підходів Брюсселя не повинні виявитися завищеними. Як і у випадку з переговорами щодо вільної торгівлі з Росією, нам слід очікувати від ЄС аналогічної твердої позиції захисту окремих чутливих секторів власного ринку від конкурентоспроможного українського експорту та просування власних конкурентоспроможних продуктів на ті сегменти ринку України, де національні гравці все ще перебувають на рівні «немовлят».

З огляду на це, автор бере на себе сміливість стверджувати, що при укладенні нової угоди важливо не стільки отримати від ЄС визнання європейської перспективи України, скільки забезпечити створення таких механізмів співробітництва, які максимально відповідають потребам економічного розвитку країни. Поява таких механізмів, по-перше, дасть змогу виявити перспективи подальшої інтеграції України в ЄС, і по-друге, дієвіше заохочуватиме політикум та суспільство продовжувати курс на європейську інтеграцію.

Інтеграція
без членства

Якою може бути майбутня угода? Безперечно, залишаючи першочергове право підготовки технічних аспектів документа за експертами та визначення його пріоритетів – за політиками, можна припустити, що загальна структура угоди диктуватиметься досвідом функціонування інших рамкових угод між Європейським Союзом та його сусідами. На думку автора, особливий інтерес для України у цьому зв’язку може становити Угода про створення Європейської економічної зони (ЄЕЗ, European Economic Area), яка об’єднує ЄС і країни Європейської асоціації вільної торгівлі (Норвегія, Ліхтенштейн та Ісландія). Заслуговує також на увагу аналогічна ЄЕЗ за змістом система двосторонніх угод між ЄС та Швейцарією, яка залишається членом ЄАВТ, однак не ввійшла до складу ЄЕЗ через негативний результат національного референдуму з цього питання у 1992 році.

Європейська економічна зона

В основу Угоди про створення Європейської економічної зони покладені положення про створення зони вільної торгівлі між ЄС та ЄАВТ. Угода усуває експортні й імпортні мита, кількісні обмеження у торгівлі промисловими товарами, нею спрощується митний контроль на кордонах і передбачається адміністративна взаємодопомога у застосуванні митних процедур. Ефект режиму вільної торгівлі посилюється низкою додаткових протоколів до Угоди щодо гармонізації технічних стандартів та вимог, фітосанітарних і ветеринарних заходів, правил захисту споживачів, сфери енергетики, транспорту, фінансових послуг, інтелектуальної власності, свободи руху працівників та ін. Основним принципом гармонізації у зазначених сферах є імплементація країнами ЄАВТ законодавчих актів ЄС, які встановлюють спільні стандарти, вимоги та заходи у цих сферах, а також, про це мова ще йтиме нижче, запровадження механізму участі національних експертів країн ЄАВТ у роботі профільних експертних комітетів ЄС, які готують проекти законодавства ЄС у зазначених сферах. Результатом цього механізму є можливість для економічних гравців держав ЄАВТ безперешкодно оперувати на ринку ЄС (як і для компаній ЄС на ринках країн ЄАВТ) за такими ж самими правилами й умовами, як і на власному ринку, та можливість впливати на розвиток регуляторного законодавства ЄС.

Як і в інших зонах вільної торгівлі, в ЄЕЗ також існують винятки з правил. Одним із таких винятків є сільське господарство та рибальство. Положення Угоди про ЄЕЗ щодо вільної торгівлі не поширюються на цей сектор. В Угоді також немає жодних інших положень, які регулюють торговельні взаємовідносини між ЄС і ЄАВТ у сфері сільського господарства, крім положень про норми ветеринарії та фітосанітарних заходів. На практиці взаємний доступ до ринків збуту сільськогосподарських товарів забезпечується на основі окремих двосторонніх угод між кожною з держав ЄС та ЄАВТ. Такий стан справ пояснюється жорсткою протекціоністською політикою у сфері сільського господарства держав обох економічних блоків. Імовірно, що з аналогічним станом справ та необхідністю вести складний політичний торг доведеться зіштовхнутися й Україні.

Крім цього, ще одним, можливо найважливішим, аспектом Угоди про ЄЕЗ є механізм участі представників країн—членів ЄАВТ у процесі підготовки рішень щодо майбутнього законодавства ЄС у тих сферах, які впливають на співробітництво з ЄАВТ.

Процедурно цей механізм функціонує за такою схемою:

1. Представники країн—членів ЄАВТ беруть участь у роботі експертних комітетів Ради Міністрів ЄС, які готують проекти законодавчих актів ЄС. Роль і статус цих представників рівноцінні ролі і статусу експертів від країн ЄС. Результати їх роботи доповнюються участю країн ЄАВТ у низці тематичних програм ЄС. У цілому країни ЄАВТ беруть участь у 34 таких програмах.

2. Після затвердження у формі відповідного рішення Ради міністрів ЄС проект законодавчого акта ЄС ухвалюється Спільним комітетом ЄЕЗ, що є необхідною передумовою для його імплементації у національному законодавстві держав-членів ЄАВТ.

Які переваги та недоліки цього механізму? Насамперед найважливішою рисою ЄЕЗ є її унікальна здатність в оперативному режимі адаптувати поточні зміни у масиві технічних стандартів, правил та вимог, чинних на єдиному ринку ЄС, що дає змогу йти в ногу з розвитком законодавчої бази ЄС, а отже, запобігати появі технічних бар’єрів у доступі до ринку для економічних гравців країн ЄАВТ. Такий механізм не має аналогів у співробітництві ЄС з іншими третіми країнами чи економічними блоками.

Участь експертів країн ЄАВТ у процесі підготовки законодавчих актів ЄС, поряд з можливістю впливати на зміст законопроектів, дає цінний досвід адаптації національного законодавства країн ЄАВТ до нововведень у законодавстві ЄС, розуміння того, як працює система прийняття рішень ЄС, та сприяє підготовці відповідних фахівців у країнах–членах ЄАВТ.

Цей механізм має свої обмеження, пов’язані з тим, що представники країн ЄАВТ не беруть участі в самому процесі ухвалення рішень, де нерідко вносяться ключові зміни до проектів законодавчих актів на основі взаємних політичних поступок. Таким чином, очевидною є загальна залежність ЄАВТ від стратегії та пріоритетів розвитку, що визначаються у Брюсселі. Безперечно, це відображає співвідношення економічного потенціалу обох блоків. Водночас серйозною запорукою політичної автономії держав–членів ЄАВТ є вже згаданий вище механізм прийняття рішень у рамках ЄЕЗ. Крім цього, не варто недооцінювати готовність ЄС враховувати інтереси країн ЄАВТ – другого найбільшого торговельного партнера ЄС після США.

Швейцарія – ЄС

За аналогічною схемою побудовані відносини ЄС та Швейцарії. У 1992 році участь Швейцарії у ЄЕЗ (20 травня 1992 року уряд Швейцарії навіть формально звернувся із заявкою про членство в ЄС) була заблокована референдумом, коли переважна більшість швейцарського населення висловилася проти вступу своєї країни до ЄЕЗ. У результаті «співробітництво у режимі реального часу», яким є режим участі у процесі формування законодавства ЄС представників ЄАВТ, замінили сім двосторонніх угод у сферах вільного руху осіб, усунення нетарифних торговельних бар’єрів шляхом гармонізації технічних стандартів та норм захисту споживачів, правил здійснення державних закупівель, цивільної авіації, наземного транспорту, сільського господарства та науки і технологій. В основу цих угод для більшості промислових продуктів покладено принцип взаємного визнання відповідності національних сертифікатів. В окремих випадках Швейцарія керується спільними стандартами ЄС. Аналогічно до ЄАВТ, торгівля сільськогосподарськими продуктами між ЄС та Швейцарією регулюється окремими угодами щодо доступу на ринок та дотримання технічних стандартів і вимог захисту споживачів.

Висновки.
ЄЕЗ – це неминуче?

Модель Європейської економічної зони є логічним наступним кроком у співробітництві з ЄС в усіх сферах економіки та суспільного життя. ЄС непрямим чином підтвердив цю тезу, підписавши з РФ під час Санкт-Петербурзького саміту у 2003 р. документ про створення «чотирьох спільних просторів» у сфері руху товарів, послуг, капіталу та людей. Цю ідею закладено і в концепції Європейської політики сусідства (ЄПС), у якій ідеться про відкриття сусіднім з ЄС державам доступу до єдиного ринку ЄС у чотирьох сферах руху товарів, капіталів, послуг та людей. Водночас слід очікувати, що, за відсутності чіткої зустрічної політики з боку сусідніх країн, усвідомлення ними власних інтересів та ставок, ЄС намагатиметься реалізувати ідеї ЄПС мінімальним для себе коштом, накладаючи непропорційно великі, порівняно з власними незначними поступками, зобов’язання на держави-партнери. Яскраве свідчення цього – План дій Україна – ЄС у його сучасному вигляді, з невизначеною кінцевою метою та односторонньою спрямованістю (практично 90% його заходів має виконати Київ).

Попри критику, на сьогодні лише План дій дасть Україні можливість закласти підвалини нової угоди й підготуватися до переговорів стосовно її проекту. Однак результативним План дій буде лише тоді, коли його ядром стане стратегічно продуманий та погоджений із ЄС комплекс заходів щодо європейської адаптації визначених галузей законодавства України, у результаті яких Україні відкриється доступ до єдиного ринку ЄС. У довготерміновій перспективі для України модель ЄЕЗ повинна розглядатися не як альтернатива членству в ЄС, а як остання сходинка на цьому шляху та як можливість тверезо зважити всі переваги й недоліки. Як уже зазначалося, завдяки результатам співробітництва у рамках ЄЕЗ держави—члени ЄАВТ у будь-який момент можуть подати заявку на членство в ЄС і отримати позитивний висновок. Однак вони не поспішають це робити, оцінюючи баланс вигод та втрат від такого кроку не на свою користь. Це засвідчили негативні референдуми у Швейцарії щодо приєднання до ЄЕЗ у 1992 р. та у Норвегії щодо членства в ЄС у 1994 р. З іншого боку, інші багаторічні члени ЄАВТ – Швеція, Австрія та Фінляндія, у 1995 р. зробили свій вибір на користь ЄС. Модель ЄЕЗ, можливо – її швейцарський «двосторонній» варіант можуть стати оптимальною моделлю і для відносин між Україною та ЄС.

Інституційне співробітництво
у рамках ЄЕЗ

Вищим політичним органом ЄЕЗ є Рада ЄЕЗ на рівні міністрів закордонних справ країн ЄАВТ, країни—члена ЄС, яка головує у Союзі, комісара Єврокомісії з питань зовнішніх відносин та Верховного представника ЄС із питань зовнішньої та оборонної політики. На Раду ЄЕЗ покладені функції загального політичного контролю над функціонуванням Зони, визначенням стратегії та пріоритетів співробітництва. Контроль над щоденним функціонуванням ЄЕЗ здійснює Спільний комітет ЄЕЗ на рівні постійних представників держав ЄАВТ, представників Єврокомісії та держав—членів ЄС. Одним із його основних завдань є прийняття рішень про адаптацію угод у рамках ЄЕЗ до нового законодавства ЄС, яке стосується функціонування ЄЕЗ. Дві важливі риси характеризують діяльність Спільного комітету – його рішення приймаються консенсусом учасників і є обов’язковою умовою для імплементації відповідного законодавства ЄС у державах ЄАВТ – на відміну від країн ЄС, законодавство ЄС не має прямої дії на територіях країн ЄАВТ. Таким чином гарантується політична автономія країн ЄАВТ.