Україна на європейській карті міграції: напередодні конференції Ради Європи

Проведення Радою Європи конференцій профільних міністрів із найрізноманітніших напрямів є дійовим механізмом вироблення загальноєвропейської політики з найбільш важливих і злободенних питань. Проводять їх зазвичай раз на п’ять-вісім років, і весь період до наступної конференції практично кожне рішення з відповідної тематики аргументують посиланням на конкретний пункт підсумкових документів конференції попередньої. Честь приймати такий форум у себе — це, з одного боку, визнання певного організаційного потенціалу країни. З другого боку — можливість справити максимальний вплив на формулювання порядку денного, розстановку пріоритетів, вироблення підсумкових документів.

Запитання кореспондента «ДТ» до Євгена ПЕРЕЛИГІНА, постпреда України в РЄ, стосувалися передусім пан’європейської специфіки постановки міграційних проблем:

— Євгене Юрійовичу, що означає для Європи в цілому проведення цієї конференції?

— Тема нинішнього форуму — «Економічна міграція, соціальна інтеграція і розвиток: комплексний підхід». Україна виступила з ініціативою проведення такого заходу ще 2005 року. І ця пропозиція за кордоном зустріла повне розуміння, адже наша країна є водночас і країною походження, і країною транзиту, і країною призначення міграції.

На наш погляд, основне завдання конференції — закріпити на офіційному рівні визнання того факту, що жодна зі сторін міграційного процесу самостійно не може вирішити всі проблеми, пов’язані з цим явищем. У межах Європейського Союзу існує спеціальний механізм, котрий дозволяє управляти як потоками міграції, так і комплексним вирішенням виникаючих у зв’язку з нею проблем. А от ідея поширення дії цього механізму на пан’європейському рівні викликає опір, передусім із боку самого ЄС.

Втім, за останні роки певні позитивні зрушення в цьому сенсі все ж відбулися. Так, наприклад, Вальтер Швіммер, колишній генеральний секретар РЄ, підготував доповідь, яка обгрунтовувала необхідність створення подібного механізму, ще напередодні минулої конференції з питань міграції, котра відбулася шість років тому в Гельсінкі. Учасники конференції доповідь заслухали, але ідею не підтримали, і викладену в ній інформацію просто взяли до відома. Щоправда, через якийсь час РЄ заснувала так звану політичну платформу міграції (формальну структуру, що діє протягом останніх чотирьох років і об’єднує представників країн походження, транзиту та призначення міграції). А вже у червні цього року, на спільному засіданні Комітету міністрів РЄ і Європейського комітету з міграції (яке відбулося з ініціативи української сторони) ця ідея дістала досить серйозну підтримку.

З іншого боку, рік тому було підписано меморандум про співробітництво між ЄС і РЄ, що містить дуже значний перелік конкретних пунктів. На травень цього року було підготовлено аналіз ходу виконання цього меморандуму. Так от, галуззю, в якій практично нічого не було зроблено, де прогресу майже нема, виявилася саме галузь міграції. Тому для нас дуже важливою є активізація співробітництва за лінією ЄС—РЄ в галузі міграції, яку ми сподіваємося відчути за підсумками конференції.

— А Європейський Союз візьме участь у цій конференції на інституціональному рівні? І наскільки обов’язковими до виконання будуть її рішення?

— На даний момент вже отримано підтвердження про участь у конференції Бріса Ортфе, французького міністра з питань імміграції, інтеграції, національної приналежності та розвитку співробітництва, котрий представлятиме не стільки свою країну, скільки Євросоюз (через головування в ньому Франції). Можливо, приїдуть і члени Єврокомісії, інші представники Брюсселя.

Що ж стосується обов’язковості виконання рішень, то наша сторона запропонувала досить унікальний механізм максимізації результативності цього заходу. Напередодні конференції в Києві відбудеться засідання бюро Європейського комітету з питань міграції (так званого CDMG, у якому країни представлені на експертному рівні). Потім до дводенної роботи приступлять профільні міністри європейських країн, основним результатом діяльності яких стане ухвалення заключної декларації. Паралельно з ними в роботі конференції візьмуть участь і парламентарії, причому не лише країн — членів РЄ, а й представники Азії, Африки, котрі потім (тут же, у Києві) проведуть Європейський парламентський форум, організований профільним парламентським комітетом РЄ разом з Європарламентом і Верховної Радою України. За результатами роботи цього форуму ми дуже сподіваємося отримати конкретні рекомендації на адресу ПАРЄ, які після їхнього опрацювання там ляжуть в основу рішень Комітету міністрів (як відомо, вони обов’язкові до виконання). При роботі за такою схемою напрацювання експертів, маючи підтримку з боку профільних міністрів, будуть багаторазово посилені політичним імпульсом, який надійшов із боку парламентаріїв. І в цьому разі головне — запропонувати такі формулювання, які б ніхто, у тому числі й навіть така структура, як ЄС, не зміг би проігнорувати під приводом «неактуальності». Оптимальним варіантом, зокрема, було б вироблення конкретного плану дій.

— Чи порушуватимуть на конференції візові проблеми?

— Гадаю, що ні. По-перше, це дуже делікатне питання, яке вирішується шляхом тривалих, найчастіше двосторонніх, переговорів, а не в умо­вах конференції 47 країн. По-друге, більш дійовим для подальшого європейського міграційного співробітництва стане досягнення консенсусу на рівні міністрів щодо питання необхідності усунення адміністративно-бюрократичних перепон, які стоять на шляху регульова­ної міграції. Цього, до речі, домагаються і профільні робочі органи Ради Європи. І тільки після підтримки конференцією такого рішення, можна буде приймати подальші документи більш практичного спрямування. Причому візова проблема, можливо, виявиться навіть не найгострішою в майбутніх дискусіях. Сьогодні на порядку денному стоїть питання необхідності виправлення ситуації, за якої країни — постачальники мігрантів втрачають свої найкращі уми й таланти, котрі в приймаючих країнах хапаються за будь-яку некваліфіковану працю. Коли високопрофесійні лікарі працюють доглядальницями, а програмісти — двірниками. А для цього потрібно не лише вирішити питання про визнання дипломів за кордоном, а й організувати управління міграційними процесами. Наприклад, шляхом відкриття мовних курсів країнами, що мають потребу в мігрантах, у країнах, котрі їх постачають. І, нарешті, у тих випадках, коли йдеться про регульовану міграцію, необхідно передбачити ситуацію повернення мігрантів на батьківщину. Зазвичай вони повертаються з певним капіталом, новими професійними навичками, досвідом, який готові застосувати на батьківщині. Можливо, найяскравіший приклад — це британський готельний бізнес, який у 60—70-ті роки був цілковито іспано-, й італомовним. Нині ці іспанці, португальці й італійці повернулися на батьківщину і забезпечили небувалий прорив національному туристичному сектору.

На даному ж етапі найголовніше для нас от що: питання, які надзвичайно важливі для України, вже є на порядку денному конференції.

Після цього нам треба буде вкластися в п’ять-шість років, щоб перспективи, відкриті цією конференцією, були реалізовані на практиці.

Далі розмову про пріоритетні для України проблеми міграції підхоплює Василь МАРМАЗОВ, заступник міністра внутрішніх справ.

— Василю Євгеновичу, які проблеми, пов’язані з міграцією, є найгострішими для України?

— Основна проблема — потреба вироблення концептуальних засад міграційної політики нашої країни. Саме на роботу в цьому напрямі нас і націлюють нині президент, Рада національної безпеки та оборони. Сьогодні можна казати, що така концепція вже розроблена (спільними зусиллями нашого міністерства і Мін’юсту). Це досить добротний документ, у якому знайшли відображення як проблеми в галузі міграції, так і шляхи їхнього розв’язання.

Другий пласт проблем, пов’язаних із міграцією, визначається необхідністю реформування міграційного законодавства, яке існує нині в Україні. У принципі воно досить розгалужене, але, на жаль, дещо відстає від часу, адже процеси, що відбуваються як у Європі в цілому, так і в Україні, ставлять уже нові завдання. Тому дуже важливо в процесі роботи над самою концепцією і над реформою законодавства ураховувати європейський досвід. І з цього погляду співробітництво з Радою Європи, яка багато робить у цьому напрямі, буде для нас дуже корисним. Хоча, звісно, проблематика і самої конференції, і питання, аналізовані комітетом із питань міграції в Страсбурзі, на перший погляд, більш абстрактні, мають більш глобальний характер, порівняно з нашим прагматичнішим підходом. З другого боку, всі ці проблеми вже завтра постануть і перед нами. Специфіка міграції полягає в тому, що це транскордонний процес, і застосовувати до неї суто національні мірки нерозумно. Особливо з огляду на ту троїсту роль нашої країни в міграційних процесах, — Україна є водночас і реципієнтом, і транзитером, і постачальником міграції.

І, нарешті, третій аспект — це ресурси. Зрозуміло, звісно, що тут можливості України небезмежні, і впоратися з комплексним розв’язанням транскордонних проблем можна, лише залучаючи як внутрішні, так і зовнішні джерела фінансування. Це абсолютно нормальна практика, оскільки так працює вся Європа і весь світ. І тут без співробітництва з міжнародними організаціями не обійтися. Це і Рада Європи, і Євросоюз, і Міжнародна організація міграції, з якими ми тісно співробітничаємо, особливо з питань нових центрів для біженців — у Чернігівській і Волинській областях. Причому, як показала практика, саме проблеми міграції виявляються тієї сферою, де наші європейські колеги розуміють нас краще, де співробітництво набуває найбільш конструктивних рис, де нам значно охочіше йдуть назустріч у вирішенні наших внутрішніх проблем. Адже ці проблеми великою мірою зачіпають також інтереси Європейського Союзу, передусім країн, що сусідять із нами. Природно, як у будь-якому переговорному процесі, не обходиться і без конфлікту інтересів. Проте досягнення взаємовигідного компромісу цілком є можливим, звісно ж, у разі проведення усвідомленої і цілеспрямованої політики з нашого боку. Взяти навіть таке спірне питання про плюси та мінуси реадмісії, реальна оцінка яких тільки починається. Ви, звісно ж, знаєте про створення спільного комітету з реалізації угоди про реадмісію між Євросоюзом та Україною, де нашу країну представляє заступник міністра внутрішніх справ України. Головне — це уникнути ситуації, за якої проблемами міграції опікуються всі, а насправді ніхто, а забезпечення вирішення цих проблем відбувається за залишковим принципом.

— Чи знайомі ви вже з результатами дослідження на тему міграції, проведеного в Україні експертами Ради Європи напередодні конференції?

— Так, ми вже отримали його попередні результати, але нам ще потрібно детальніше їх опрацювати. Ініціювали його проведення на комітеті з проблем міграції, і цю ініціативу ми цілком підтримали. Наше відомство надавало організаційну підтримку, а методологію було розроблено в Страсбурзі. До цього в Україні проводилися дослідження з цієї проблематики, але вони мали більш вузьку спрямованість, охоплюючи менші відрізки часу і торкаючись більш обмеженого ряду чинників. Деякі результати дослідження мають дискусійний характер, і далеко не всі його аспекти підпадають під компетенцію нашого відомства. З цього погляду для нас дуже важливою є участь як у самій конференції, так і в обговоренні набутих у ході дослідження результатів представників Міністерства праці та соціальної політики, адміністрації прикордонної служби, Держкомнацрелігії. А в цілому можливість узяти на озброєння відпрацьовану європейськими експертами методологію, яка дозволяє виявити ще тільки намічені тенденції, дуже перспективна, і що більше таких досліджень проводитиметься надалі, то легше нам буде виробляти адекватну позицію з найскладніших проблем.

— Із якими ініціативами ви виходите на цю конференцію? Як ви позначили б програму-мінімум і програму-максимум?

— Коли зважити, що хід підготовки до організації конференції цілком відбиває ставлення до цієї проблеми у нашій країні в цілому, то саме по собі успішне проведення цього заходу вже стане для нас вагомим досягненням. Ви, напевно, встигли помітити, як нам сьогодні дорікають у тому, що питання міграції перебирає на себе міліція. Але, по-перше, Міністерство внутрішніх справ — це ж не лише міліція. А з другого боку, якби ми не взяли на себе підготовку до цієї конференції, то весь негатив повиснув би не на якомусь конкретному відомстві, а на Україні в цілому. Ну і, звісно, не стану приховувати: наші минулі й (особливо) нинішні напрацювання дозволяють показати, що саме наше міністерство може стати координуючим органом у процесі розроблення міграційної політики. І ця конференція, звісно ж, дає нам змогу продемонструвати свої потенційні можливості, а також адаптувати наш персонал і, передусім, відповідні структурні підрозділи до існуючих європейських і міжнародних підходів. Для нас дуже важливо подивитися на цю проблему саме в пан’європейському масштабі, побачити місце України в глобальному процесі. Причому одна річ, коли така конференція відбувається в іншій країні, куди їде наша делегація і привозить звідти матеріали, які потім доведеться імплементувати в нашу практику. І зовсім інша річ, коли обговорення настільки важливих проблем проходить тут, у нас, і представники центральної влади можуть спостерігати за ходом цього обговорення, налагоджувати особисті контакти, виробляти двосторонні механізми вирішення окремих проблем, будувати спільні плани, причому не лише з представниками європейських держав. Безумовно, це створює величезний потенціал на майбутнє.

Що ж стосується програми-максимум, то Україна виконала велику роботу з концептуального наповнення матеріалів конференції. І ми дуже розраховуємо, що наші пропозиції будуть ураховані в підсумковому документі, значна частина якого, як очікується, буде присвячена гарантіям дотримання прав мігрантів за кордоном. Зокрема шляхом створення спеціального механізму моніторингу цих прав. На даному етапі наше відомство це питання не курирує, проте доцільність створення єдиного органу міграційної служби, що координує роботу різних форм влади, стає, як мені здається, дедалі очевиднішою.