Старий ворог кращий за нових двох?

На початку листопада США впровадили нові санкції проти Ісламської республіки Іран.

Нинішній пакет наймасштабніший із будь-коли прийнятих Вашингтоном проти Тегерана. Розмаїттям сфер іранського політичного життя, що потрапляють під санкції, та охопленням різних секторів іранської економіки ці санкції перевершують не тільки заходи часів загострення іранської ядерної проблеми, а й ті, які США вводили проти Ірану після революції 1979 р. та наступної кризи із заручниками в американському посольстві в Тегерані.

Однак найважливішими в нинішньому кроці США стануть заходи проти третіх країн за недотримання американських санкцій. Цьому питанню відводиться чимало місця і в документі міністерства фінансів, і в численних коментарях вищих чиновників президентської адміністрації. Якщо судити з настрою останніх, Вашингтон справді готовий не дати спуску і друзям, і ворогам. Порушникам режиму санкцій обіцяють швидке й дошкульне покарання. Схоже, адміністрація президента Дональда Трампа налаштована ділом довести серйозність своїх намірів, щоб добитися надалі неухильного виконання її санкцій іншими членами світової спільноти.

Останніми роками санкції стали, мабуть, головним інструментом у міжнародній політиці для Вашингтона. Адміністрація Трампа й Конгрес застосовують їх охоче, часто, проти дедалі більшої кількості країн. У список цілей потрапляють і головні геополітичні противники (Китай, Росія), і держави, які загрожують інтересам США у ключових регіонах світу (КНДР, Сирія), і ворожі режими по сусідству (Нікарагуа, Венесуела). Вага американської економіки, лідируючі позиції у світовій фінансовій системі роблять американські санкції справді ефективною зброєю: їх негативні наслідки неминуче призводять до істотних економічних втрат у їхніх "жертв". Американські санкції ефективні ще й тому, що спільно з Вашингтоном їх забезпечують численні союзники та партнери США.

Ось тільки способи заручитися такою підтримкою бувають різні. Попередник Трампа Барак Обама віддавав перевагу дипломатичній підготовці, переконував партнерів об'єднати зусилля, перш ніж Вашингтон накладав свої санкції. Такий підхід вдало був реалізований до Росії. Саме синхронність кроків США, ЄС та інших країн забезпечила ефективність тих санкцій. Так, такий підхід теж має свою ціну. Вашингтону доводилося не тільки переконувати, а й "підкуповувати" партнерів, обіцяти їм поступки в інших питаннях. Доводилося обмежувати масштаб санкцій: США були готові до рішучіших заходів проти Москви ще у 2014 р., про що свідчать висловлювання членів президентської адміністрації та конгресменів, але зрештою погодилися з компромісними рішеннями, які дозволили взяти на борт усіх єесівців. Але вищу ціну впровадження санкцій компенсували низькі витрати на збереження режиму санкцій. Рішення було спільним, і політичні втрати для США зменшувалися, оскільки відповідальність за обмеження поділяли лідери інших країн.

Трамп віддає перевагу одностороннім діям. США просто ставлять своїх партнерів перед фактом нових санкцій, які часто б'ють по їхніх інтересах - економічних і політичних. Американські партнери опиняються перед незручним вибором між вірністю союзницькому обов'язку, бажанням зберегти політичну єдність Заходу, з одного боку, та необхідністю захищати свої інтереси й незалежність зовнішньої політики - з другого. Такий підхід для Вашингтона не новий: уже після завершення холодної війни США прийняли акт Торрічеллі й закон Хелмса-Бертона, які не тільки посилювали американські санкції проти Куби, а й передбачали заходи до їх порушників із третіх країн. Однак сучасна американська політика раніше ніколи не бачила такого системного застосування одностороннього підходу до санкцій, такої масштабної загрози каральних заходів проти іноземних держав і компаній за недотримання американських законодавчих актів про санкції.

На цьому тлі санкції Вашингтона проти Ірану набувають особливого звучання. Для багатьох країн нинішній виток американо-іранського конфлікту нерозривно пов'язаний із рішенням Трампа про вихід з угоди щодо іранської ядерної програми. Крок, зроблений американською адміністрацією, за межами США викликав підтримку й розуміння лише в давніх і непримиренних ворогів Тегерана - Саудівської Аравії та Ізраїлю. Угода була плодом тяжких багатолітніх переговорів і вінчала зусилля не тільки американських дипломатів, а й їхніх колег з ООН, Великої Британії, Франції, Німеччини, КНР та Росії. Міркування власного політичного престижу, побоювання за стабільність Близького і Середнього Сходу визначили неприйняття американської позиції іншими учасниками угоди, а водночас - і неприйняття американських санкцій, які США ввели проти Тегерана, щоб, за словами Трампа, "примусити Іран підписати кращу, чеснішу угоду".

Нинішній пакет санкцій проти Ірану вирізняється не тільки обсягом і вагою заходів, а й розмаїттям політичних умов, які США ставлять перед Іраном, якщо той хоче позбутися гніту санкцій. Тут, крім нової, "кращої", угоди щодо ядерної проблеми, і відмова від підтримки терористичних груп на всьому Близькому Сході, і вихід із Сирії, і припинення низки військових програм. Під цими умовами радо підписалися б і європейці. Особливих симпатій до Ірану немає ні в Парижі, ні в Лондоні, ні в Берліні. Але в єдиному пакеті санкцій заходи, що зруйнували угоду 2015 р., залишаються невід'ємною частиною.

Коли в травні ц.р. США вийшли з угоди з Іраном, Європейський Союз пообіцяв зробити все для збереження документа. Насамперед треба було зберегти економічні переваги, які отримував Іран після укладення угоди, - вони залишаються ледь не головним мотивом для Тегерана дотримуватися угоди. ЄС вирішив захистити свої компанії і європейські інвестиції в Ірані від американських санкцій. Для цього Єврокомісія дала ЄБРР дозвіл продовжувати проекти в Ірані (правда, в банку вирішили утриматися, все-таки побоюючись заходів із боку США) і запланувала створити спеціальний розрахунковий механізм, через який, в обхід американських санкцій, проходитимуть грошові потоки по угодах із Тегераном.

По суті, дії Євросоюзу стали прямим викликом США і поставили під загрозу дієвість санкційної зброї Вашингтона. Саме тому в листопадовому пакеті санкцій американська адміністрація стільки уваги приділила заходам проти порушників режиму. Вашингтон має намір дати бій не тільки Ірану, а й усім, хто засумнівається у праві США застосовувати максимально широко своє національне законодавство у сфері міжнародних санкцій.

У 1996 р., коли через посилення ембарго проти Куби виникла загроза застосування американських санкцій проти європейських компаній, ЄС теж пішов на низку серйозних заходів, зокрема ухвалив законодавчі акти, що дозволяли європейським юридичним особам не виконувати американські вимоги. Однак тоді ЄС віддав перевагу врегулюванню конфлікту дипломатичним шляхом: європейці обмежили співпрацю з Кубою, натомість США зобов'язалися не вживати проти них заходів забезпечення санкцій. Законодавчі акти ЄС так ніколи й не застосовувалися. Немає сумнівів, що й тепер ЄС вибере такий самий шлях урегулювання суперечки з Вашингтоном. Ось тільки адміністрація Трампа навряд чи піде на переговори про пом'якшення заходів проти третіх країн. І міністр фінансів Стівен Мнучін, і спецпредставник по Ірану Браян Хук уже заявили, що жодних винятків із режиму санкцій не буде. Єдине послаблення (з-під санкцій виведені поставки іранської нафти у вісім країн - Грецію, Індію, Італію, КНР, Тайвань, Туреччину, Республіку Корея та Японію) має тимчасовий характер, що підтвердив держсекретар США Майк Помпео.

Коли йдеться про проблеми глобальної політики, ЄС залишається роздробленим та слабким і виступити єдиним фронтом проти Вашингтона навряд чи зможе. До того ж у складі Євросоюзу чимало американських клієнтів на кшталт Румунії, яких Вашингтон зможе використати проти планів ЄС, якщо все-таки європейці вирішать іти до кінця. Не слід очікувати рішучих дій і з боку Японії, Південної Кореї чи інших експортерів іранської нафти. У жорсткому спарингу з Вашингтоном у питаннях торговельного дисбалансу та фінансування американської військової присутності ці країни вже поступилися адміністрації Трампа, а іранське питання в їхніх національних інтересах посідає значно менш важливе місце.

Із тієї ж причини не слід очікувати підриву санкційного режиму з боку країн, що розвиваються, зокрема й України, які могли б скористатися новими перешкодами для Ірану в доступі до західних технологій та ресурсів і запропонувати свої технологічні продукти. Ці країни занадто залежать від Вашингтона політично й економічно. В умовах жорсткої гри, яку США ведуть сьогодні в питанні санкцій, Вашингтон напевно не зробить послаблень ні для кого, і піти проти нього американські клієнти не наважаться.

Залишаються Китай і Росія. Ці країни напевно проігнорують вимоги США, тим більше що на міжнародній арені таку політику можна обґрунтувати прагненням зберегти іранську ядерну угоду й захистити мир на Близькому Сході. Відносини Пекіна та Москви з Вашингтоном і так далекі від партнерських, отож обидві держави не побояться ризикнути діалогом зі США. Та й самих санкцій їм боятися не доводиться: Росія "обвішана" власними обмеженнями так, що додати щось суттєве майже нікуди (принаймні не вдаривши серйозно по інтересах європейців); стосовно ж КНР Вашингтон поки що побоюється впроваджувати масштабні санкції (залишаються лише точкові заходи, на кшталт вжитих цієї осені через військово-технічні зв'язки з Росією).

Ось тільки порушення американських санкцій матиме, швидше, символічний характер. Щоб не тільки проігнорувати санкції, а й забезпечити їхній позитивний економічний ефект - і для Тегерана, і для себе, - Китаю й Росії знадобляться безпечні фінансові механізми. Як свідчать спроби відмовитися від використання долара та створити альтернативні західним міжнародні розрахункові системи, досягти прориву в цих питаннях поки що не вдалося навіть під прямою загрозою власній економіці (як у випадку з Росією). Навряд чи заради Ірану Москва і Пекін старатимуться краще.

У питанні іранських санкцій США грають дуже жорстко. Але й ставка висока - підтвердити свою гегемонію у світі та здатність диктувати свою волю навіть у ситуації, коли немає підтримки багатьох союзників. І слід визнати: шанси перемогти у США - високі, отже списувати з рахунків світової політики американське лідерство передчасно.