Про політиків і аналітиків. Наболіле. Подекуди драматично…

Протягом останніх місяців тільки ледачий не звинувачував президента і прем’єр-міністра у втрачених Україною шансах як у внутрішньополітичному вимірі, так і — насамперед — у сфері міжнародних відносин. Здебільшого йшлося про те, що, прагнучи влади, українські політики нехтували національними інтересами, зовнішньополітичними пріоритетами, і — навіть коли це не робилося у відвертий спосіб — діяльність або бездіяльність владної еліти призводила до наслідків мало не катастрофічних.

Звісно, коли на дно йде «Титанік», увага прикута до палуби першого класу, а машинне відділення лишається поза увагою. Проте, не заперечуючи, а подекуди і приєднуючись до поширених звинувачень на адресу політиків вищого ешелону, спробуємо проаналізувати, хоч би це комусь і здалося несподіваним, такий аспект справи: чому спрямувати енергію політиків у конструктивне русло не вдалося експертам та зовнішньополітичним радникам? Адже своєю діяльністю експерти мали б утворювати відповідну канву для ефективних владно-політичних рішень, відігравати роль амортизатора чи балансира деструктивних мотивацій у формуванні державної політики.

Сьогодні на українській «аналітичній» ниві взагалі і в секторі безпекових досліджень зокрема працює чимало дослідних груп, державних і недержавних дослідних організацій. Вони продукують оцінки проблем розвитку України, пропонують підходи і навіть стратегії заходів із їх подолання чи втілення національних інтересів. Логічно припустити, що тому політикові, який ставить за мету забезпечити ефективність своєї діяльності, доцільно було б скористатися цим аналітичним потенціалом, чи ресурсом, — переконатися, «що все продумано, нічого не упущено». Начебто так і чинять в Україні. Проте лише «посвячені в кухонні таїнства» знають, як специфічно це відбувається в нас: політики, високопосадовці якщо й проявляють інтерес до аналітики, то роблять це, формуючи (погоджуючи) «теми» з наперед заданим «висновком». Аналітики здебільшого тільки те й роблять, що «підганяють основу» під очікувані замовником висновки для «єдино правильного рішення». Якщо ж аналітичні документи не відповідають «лінії партії» — їх ігнорують або беруть до уваги тільки «про людське око». Відтак ефективної державної системи моніторингу, аналізу, експертизи і прогнозу, побудованої на системному вивченні проблем дер­жавної політики України, починаючи зі стратегічного рівня й нижче, досі не склалося.

Є певні підстави припустити, що це відбувається передусім із двох взаємопов’язаних причин. Одна з них — залежність аналітиків у своїй діяльності від політиків. Здебільшого це стосується державних дослідних установ, у яких аналітики структурно чи службово підпорядковані політикам, є такими собі «аксесуарами з аналіт-забезу». Хоча повинні б мати автономний статус, який можна було б забезпечити, наприклад, шляхом розширення повноважень вищого колегіального органу державної дослідної установи (як правило — це вчені ради) і звуження надмірної компетенції дирекцій цих установ. Інакше кажучи, йдеться про університетизацію їх структури управління. Водночас державні дослідні установи мали б поділяти відповідальність за якість концептуального змісту пропонованих ними заходів у дер­жавній політиці. Такий підхід, серед іншого, викорінив би й практику кон’юнктурної кадрової роботи, яка полягає у запрошенні на роботу не так здібних, обізнаних, зі стратегічним та аналітичним мисленням людей, як «зговірливих, тихих спеціалістів».

Життя з усією очевидністю доводить: надзвичайно гостро стоїть також проблема державних замовлень у галузі досліджень зовнішньої і безпекової політики, які мають не тільки незначні обсяги, а й вади змістовного плану, нерідко — надуману тематику. Як правило, дер­жавні дослідні заклади керуються не певною нормативністю напрямів досліджень, а або уподобаннями дослідників, довільним визначенням кола досліджуваних проблем, або кон’юнктурою політичних ситуацій, спрямованістю на інтереси певних корпоративних кіл. Це породжує стихійність і розгардіяш у діяльності. Отож, уся дослідна галузь потребує певного дослідного структурування, обумовлення порядку державних замовлень на дослідження, процедури спільного («уряд—дослідник») визначення тематики, забезпечення об’єктивності таких досліджень, їх підсумків тощо.

Інша причина полягає в тому, що українські політики почасти не вирізняються патріотизмом, керуються власними або корпоративними інтересами, що, зрозуміло, мотивує чи призводить до спотворення дослідної актуальності проблем державної політики. Таким чином, в Україні склалася ситуація, коли забезпечити об’єктивізацію будь-яких владно-політичних рішень неможливо. Насамперед у цьому не зацікавлені політики, хоча, шукаючи винних, зазвичай до уваги беруть низьку якість організації аналітичної роботи, дефекти в методології стратегічних досліджень тощо, ігноруючи той важливий факт, що «система» аналітичного забезпечення зовнішньої та безпекової політики України з часу здобуття незалежності мала низку вад.

Якщо зробити невеликий історичний екскурс, стає очевидно: Київ на початку самостійного життя не мав чіткого уявлення про таку систему у власне українському виконанні; більше того, відчувається, що не було доконаного переконання в доцільності її існування, не було розуміння і, відповідно, сприйняття саме «аналітичного» забезпечення (тоді переважало переконання, що цілком достатньо «наукового»). Крім того, найкращі фахівці — теоретики і практики у справі організації аналітичного забезпечення, стратегічного аналізу державної політики — або працювали у Москві, або ж мали на собі такий відбиток радянських дипломатичної та безпекової «шкіл», що не були здатні подолати психологічну залежність від настанов у цілепокладанні звичного для них центру прийняття рішень.

Однак із часом ставало дедалі очевидніше, що без згаданої системи державне управління перетворюється на хиткого Колоса «на глиняних ногах», і тоді — слід віддати належне першому президентові України Л.Кравчуку — почалися спроби її формування, створення базових елементів — окремих дослідних структур. До цього підштовхувало саме життя. Передусім результатами зазначених спроб стали такі аналітичні інституції, як Національний інститут стратегічних досліджень, а згодом — апарат Ради національної безпеки і оборони. Обидві структури, попри свою на той час компактність, акумулювали у своїх штатах провідних спеціалістів, які були прототипами українських think-tanks, стали кузнею аналітичних кадрів для таких знаних нині у світі аналітичних структур, як, наприклад, Центр економічних та політичних досліджень ім. Разумкова, і готували для політичного керівництва якісний аналітичний продукт.

Щоправда, чинник «надмірного захоплення» політичної еліти втіленням власних економічних інтересів (перерозподілом державної власності) спо­творив актуальність і структуру «пріоритетів» державної політики, призвів до змістового збіднення політичного процесу, зниження інтересу «владного олімпу» до аналітичного забезпечення державної політики в цілому, що, зокрема, істотно позначилися на долі Національного інституту стратегічних досліджень. Статус і вага інституту змінювалися; адміністрація президента, Рада національної безпеки та оборони, сам президент України підпорядковували собі цей дослідний центр, а постійні політичні та кон’юнктурні коливання позначалися на його потенціалі; опрацювати теорію і налагодити сталу систему стратегічних досліджень у цьому закладі так і не вдалося. Інститут повною мірою відтворював платонівський цикл, у якому «золотий час», на превеликий жаль, є першою точкою відліку, а повернення до «золотого віку» — віддаленою перспективою.

Значною мірою аналогічна ситуація спіткала й апарат Ради національної безпеки і оборони. Саме «золотим часом» можна назвати ресурсний та інтелектуальний рівень цієї структури періоду правління першого секретаря Ради національної безпеки і оборони В.Горбуліна. Проте кадрові пертурбації і значний відтік кадрів з апарату, які знаходили свою нішу у новостворюваних неурядових аналітичних центрах, а також політично вмотивовані призначення секретарів РНБО, що калейдоскопічно змінювали один одного, значно послабили цю структуру.

Водночас, незважаючи на згадані обставини, Рада національної безпеки і оборони залишалася конституційним органом, вагу якого несправедливо недооцінювали. Серед іншого, бажання підтримати реноме, зберігши кадровий потенціал аналітиків, на тлі нездорових процесів, що впливали на роботу Національного інституту стратегічних досліджень, стало однією з причин появи дочірніх відносно РНБО науково-дослідних інститутів. Першим став Національний інститут україно-російських відносин, який згодом перетворився на Національний інститут проблем міжнародної безпеки, другим — Інститут проблем національної безпеки. Теоретично, саме поєднання роботи трьох
зазначених інститутів мало б охоплювати вивчення всіх сфер національної та міжнародної політики, а продуктом їх діяльності мав би стати якісний аналітичний супровід підготовки рішень політиків першого ешелону влади.

Нині з прикрістю можна зазначити, що цього не сталося. І винні в цьому не аналітики, які здебільшого сумлінно виконували свою роботу. Значною мірою причиною відсутності взаємодії між аналітичними структурами, що обслуговують керівництво держави, стала відсутність у політиків системного бачення ролі таких інституцій. Далося взнаки їхнє куце у стратегічному плані й політично асистемне мислення. Склалася ситуація, коли політики не довіряли аналітикам, а ті, спостерігаючи відчуження політиків, втрачали належну мотивацію у розвитку своєї аналітичної роботи; їхні поодинокі заклики до систематизації діяльності залишилися не почутими…

Замість того, щоб набути ознак системи аналітичного забезпечення зовнішньої та безпекової політики України, згадані аналітичні структури працювали розрізнено, лишаючись окремими структурними елементами, які потенційно могли б надати системі нових якостей, а натомість — «інкапсулювалися», навіть не повною мірою використовуючи свій розрізнений потенціал, а подекуди — ще й пишаючись такою розрізненістю і виставляючи напоказ нездорові «змагання на полі інтелектуального продукту та конкуренцію». Треба зауважити — конкуренцію не щодо потужності аналітичної аргументації — обґрунтування рішень державного рівня і ваги, а щодо статусів на «владному дворі», політичної лояльності, ангажування у політичний процес. Велася не так аналітична робота, як гра за сюжетами романів О.Дюма.

Погіршував ситуацію ще й той факт, що державні інститути, з одного боку, перебували в інформаційному вакуумі, оскільки їхній «державний статус» не давав жодних переваг у спілкуванні з органами державної влади, силовими структурами, міністерствами та відомствами. Аналізувати діяльність державних структур доводилося лише на підставі відкритих джерел інформації, що ставило державних експертів в один ряд із представниками неурядових аналітичних центрів. З іншого ж боку, таке порівняння — некоректне, оскільки статус державного інституту обумовлює функціонування цих структур державним коштом. Залучення приватних ресурсів та пожертв на діяльність — неможливе, а отримання грантової підтримки від міжнародних донорських структур — значно ускладнене. Відтак, з одного боку, державні аналітичні структури мали обмежену інформаційну базу й неналежне фінансування, а з іншого — відсутність додаткових потенційних ресурсів для виправлення такої ситуації. Система аналітичного забезпечення державної політики у міжнародній та безпековій сферах, якщо можна її назвати системою, була й залишається «серйозно хворою». Вочевидь, украй необхідні серйозне реформування державних аналітичних структур, ревізія тематики їх досліджень і кадрового потенціалу, налагодження взаємодії між ними, координації досліджень як на загальнодержавному, так і на внутрішньоінститутських рівнях. Гадається, що перспективи розвитку зовнішньополітичних і безпекових досліджень (як, зрештою, й усіх інших) також пов’язані з виявами самодисципліни та відповідальністю. Коли вона зросте, другим чинником виступатиме якість нормативно вмотивованої державної системи та культура ринку аналітичних послуг.

Також істотного реформування потребує і взаємодія між державними аналітичними центрами та структурами громадянського суспільства. Це в інституційних традиціях демократичної держави: така практика широко й успішно втілюється у країнах Європи та США. Саме на неурядові аналітичні структури там лягає функція заповнення прогалин, які з’являються в аналітичному супроводі зовнішньої та безпекової політики держави. Ефект від такої взаємодії був би цілком реалістичним і в Україні. Якби «державні мужі» спиралися на дослідження і рекомендації Українського центру економічних та політичних досліджень ім. Разумкова, то Україна не завмерла б на порозі «широко відчинених дверей» НАТО. Якби бодай хтось дослухався до зауважень Української гельсінкської спілки з прав людини, то Україна давно перестала б бути об’єктом моніторингу з боку Ради Європи. Можна було б навести безліч інших прикладів задумів та рекомендацій, які не були втілені.

Розвиток практики залучення неурядових аналітичних структур, щоправда, породжує низку проблем. Передусім — в Україні, згідно зі статистикою, є чимало громадських організацій, але далеко не всі вони можуть претендувати на статус аналітичного центру. Понад те, навіть організації, визнані «мозковими центрами», виконують проекти здебільшого прикладного, а не комплексного характеру. Виконуючи дослідження, такі аналітичні структури мають орієнтуватися на умови, які висуває донор, а дослідження поточної української політики та вироблення рекомендацій для українського політичного керівництва далеко не завжди належать до пріоритетних напрямів діяльності міжнародних донорів/грантодавців, і це природно. Натомість традиція вітчизняного політично нейтрального меценатства в Україні тільки зароджується, і нам ще далеко до, скажімо, Німеччини, де Франкфуртський інститут досліджень миру коштом благодійного фонду «Фольксваген» аналізує взаємодію армії та суспільства у постсоціалістичних державах...

Фінансування дослідних проектів мало привабливе і мало перспективне для міжнародних донорів, можливо, ще й тому, що наслідком масштабних досліджень почасти є банальний «пшик». І причина такого скептичного підходу доволі проста. В Україні немає традицій співпраці органів дер­жавної влади з неурядовими структурами. Радянська практика зверхнього або ж репресивного ставлення до громадських ініціатив настільки укорінилася, що подолати її й досі складно. Крім того, українська відомча практика більшою мірою орієнтується на «забезпечення процедури», а не одночасно — «процедури й експертизи»; та й під «експертизою» вузько розуміється лише встановлення відповідності проектів рішень законодавству, а не їх оцінка з погляду ефективності державної політики. До того ж, на превеликий жаль, далеко не кожен донор — а саме у них є вагомі важелі впливу — готовий витрачати свої час і кошти на те, щоб «лупати таку, та ще й чужу скалу». Помітний виняток становить хіба що Міжнародний фонд «Відродження», який намагається поєднати за одним столом тих, хто ухвалює рішення, і незалежних аналітиків, які можуть обґрунтувати або спростувати підходи чиновників. Проте наразі говорити про ефективність ініціатив «Відродження» зарано, — достукатися до можновладців важко.

У таких умовах незалежним експертам та аналітикам залишається, загалом, дві опції: вкладати свої знання, досвід та навички у політичні проекти, тим самим почасти відходячи від принципів експертної неупередженості задля політичних дивідендів та політичного майбутнього, або ж зосереджуватися на міжнародних проектах — у тих випадках, коли користь від їхньої участі бачать міжнародні партнери. Таким чином, відбувається поділ на «тутешніх» експертів, яких мало не щодня можна бачити на різноманітних ток-шоу, й «експертів-туристів», яких швидше можна зустріти у Брюсселі чи Вашингтоні, ніж у Києві. Вважати когось із таких експертів успішним, а когось — лузером недоречно: «у кожного своя доля і свій шлях широкий». Біда лишень у тому, що, живучи «в телевізорі» чи «в літаку», талановиті експерти й аналітики залишаються поза системою ухвалення зовнішньополітичних рішень, розпорошують свої час і можливості, якими могли б скористатися для підпертя механізму супроводу державних зовнішньополітичних рішень, — якби держава проявила до цього інтерес.

Натомість, завдання аналітичного супроводу прийняття рішень залишається на плечах розбалансованих державних аналітичних структур, про обмежені можливості яких уже сказано.

У підсумку, окреслити рецепти подолання проблеми безсистемності аналітичного супроводу державної політики просто й водночас важко. Просто, бо відповідь лежить на поверхні.

У роботі державних аналітичних центрів є свої мінуси і свої плюси, — їх треба зважити і спробувати надати роботі дер­жавних аналітиків ознак системності. При цьому слід забути про конкуренцію й дешеву славу: лише поєднання зусиль структур, які за визначенням і статусом мали б сприяти досягненню національних інтересів, дасть позитивні результати. У цьому ключі видається цілком обґрунтованим запровадження в Україні адаптованих науково-дослідних європейських та американських моделей, що насправді поставлені на службу задоволення передусім потреб державної політики, а потім — інтересів політиків чи творчих амбіцій дослідників. Одна з ключових рис західної дослідної практики — вихід на «порядок денний політики», внаслідок чого науковий пошук постійно утримується у фарватері інтересів суспільства — «платників податків». З іншого боку, у такій ситуації державна влада не може зігнорувати «дослідну документацію» — пропозиції й рекомендації експертів, що не дає «збитися на манівці» державній політиці, значно ускладнює прояв політичного авантюризму чи, тим більше, волюнтаризму.

Водночас на користь справі буде співпраця з НУО. Щоправда, державним аналітичним структурам слід бути свідомими того, що державні установи й інституції громадянського суспільства цілковито відмінні за своєю природою й роллю у суспільстві, хоча це не виключає можливості співпраці між ними. Державні аналітичні структури мають можливість донести проекти рішень до можновладців. Натомість громадські аналітичні центи, скориставшись своєю ресурсною спроможністю й мережевими контактами, можуть здійснювати аналіз проблем зовнішньополітичного ґатунку, вести відкрите, публічне їх обговорення, пропонувати ефективні шляхи вдосконалення зовнішньої політики, при цьо­му надаючи експертним висновкам і політичним рішенням, у разі схвалення, більшої легітимності.

З одного боку, це стане передумовою прозорості у діяльності державних аналітичних установ, вивільнить «підкилимну» енергію. З іншого — дозволить доносити результати громадської експертизи безпосередньо до можновладців. Нехтувати результатами роботи державних аналітиків, підкріпленими висновками громадянського суспільства, політикам буде важко, якщо не неможливо.

Досягти ефективної співпраці можна, якщо дотримуватися певних правил гри, якими послуговуються у демократичних державах. Передусім дер­жавний сектор має враховувати цілі й цінності громадянського суспільства, а також усвідомити, що підтримка згаданої вище «процедури» у її карикатурно-бюрократичному виконанні не належить до пріоритетів громадських організацій, — основною метою має бути конкретний результат, а не зворушливі у своїй безпосередності «декларації» про співпрацю.

Кількісні принципи не можуть домінувати, — монструозне об’єднання різношерстих організацій має таке ж саме право бути почутим, як і рекомендації організації, що представляє меншість. Понад те, громадські організації та їх об’єднання мають позбутися звички говорити від імені громадянського суспільства загалом, —передусім вони повинні представляти себе і дбати про свою репутацію.

Державні структури мають враховувати, що громадські організації відкриті для співпраці, однак її ціною не може бути підпорядкування державним структурам. Патронування у процесі співпраці — недопустиме, у ній повинна панувати максима: сторони зацікавлені в рівноправності відносин, побудованих на конкуренції аргументів, а не статусів. Співпраця має базуватися на принципах розподілу зобов’язань, а її кінцевою метою є максимально ефективне впровадження результатів дослідної співпраці у політиці, що відповідала б суспільним інтересам.

Окремий важливий чинник — збереження політичної незалежності громадських ініціатив, адже громадські організації не повинні орієнтуватися на певну політичну силу.

Окрім того, життєво важливо забути про практику радянської зверхності до тих, хто «поза межами системи». Громадянське суспільство спромоглося стати на ноги без допомоги держави. Понад те, стоячи на варті інтересів народу, громадянське суспільство, визнані у світі незалежні експерти вже самі здатні подати державі руку допомоги. Експертне співтовариство спроможне шукати шляхи виходу з кризи, і все, що потрібно політичній еліті, — дослухатися до його порад.

Хоч як сумно, але в простоті такого рецепту — і його складність. Втілити цей рецепт можна було б за умови, що українські можновладці усвідомлять значимість громадянського суспільства та експертного співтовариства і зрештою доростуть до рівня державних діячів. Нинішній український політикум повинен зрозуміти, що корабель «Україна», аби уникнути долі «Титаніка», має спиратися у своїй навігації не на політкон’юнктурну мотивацію, а на аналітично виважені дороговкази.