Подвійне громадянство в Україні: що потрібно знати про ідеї Зеленського

«Нас — 65 мільйонів», — заявив Володимир Зеленський у своєму щорічному посланні до парламенту. І подав у Верховну Раду пакет із п'яти законопроєктів, що стосуються множинного громадянства. Основний серед них — законопроєкт № 6368, який вносить зміни до чинного закону про громадянство. Решта чотири документи (№ 6369, 6370, 6371, 6372) спрямовані «на запобігання та протидію загрозам національній безпеці у сфері громадянства» і передбачають низку обмежень для біпатридів, а також відповідальність за порушення законодавства у цій сфері.

Множинне громадянство — давня ідея Зеленського, і нинішній пакет законопроєктів — не перший внесений президентом у парламент документ, який стосується біпатризму. Наприкінці 2019 року Зеленський подав у Верховну Раду законопроєкт № 2590 про внесення до деяких законів змін, що стосуються громадянства. Але в травні 2020 року документ було знято з розгляду. Причина — неякісна підготовка законопроєкту і нестача голосів для прийняття його в першому читанні.

І ось через півтора року Зеленський вніс до парламенту новий пакет документів. «Важлива складова нашої міжнародної політики — підтримка світового українства. Я знаю, наскільки важливим для українців, що мешкають у США, Канаді, ЄС, є питання множинного громадянства», — пояснював у парламенті свою позицію очільник Української держави. На його переконання, вперше українці в усьому світі «почуватимуться не діаспорою і не просто людьми «українського походження», а людьми українського громадянства».

Власне, прагнення президента заручитися симпатіями української діаспори — одна з версій, котрі пояснюють таке наполегливе просування Зеленським законопроєктів щодо множинного громадянства, та ще й із визначенням їх як невідкладних. Інша версія — його активні кроки викликані наміром залучити додаткові голоси виборців в українських регіонах. Мовляв, соцопитування показали, що, хоча близько половини українців виступають проти біпатризму, в тих регіонах України, жителі яких масово мають, крім українського, паспорти й інших держав, ідея множинного громадянства популярна. 

За словами першого заступника спікера парламенту Олександра Корнієнка, Верховна Рада може до кінця 2021 року розглянути ці законопроєкти. «В тому пакеті, який подав президент, немає змін до Конституції... Буде над чим попрацювати, вже починаючи з наступного пленарного тижня, бо можна ці законопроєкти внести до порядку денного сесії і проводити, наприклад, комітет. У першому читанні в останній робочий тиждень (14–17 грудня. — В.К.) можна спробувати проголосувати», — повідав Корнієнко.

Із тим, що запропонований президентом пакет не потребує внесення змін до Основного Закону, посперечаються багато юристів. 

Річ у тому, що в статті 4 Конституції України закріплено принцип єдиного громадянства. На думку одних юристів, він не суперечить праву українців мати другий або третій паспорт. Тому-то й не треба змінювати Конституцію. Інші запевняють: цей принцип передбачає, що держава забороняє своєму громадянину мати ще паспорт іншої країни. Тому для легалізації множинного громадянства спочатку слід внести зміни до Конституції, а вже потім приймати спеціальний закон. 

На Банковій вирішили піти першим шляхом.

Коментуючи президентські ініціативи, юристи кажуть, що це дуже специфічна лібералізація політики держави стосовно власників множинного громадянства. «Якщо розглядати весь пакет, то він не так про лібералізацію державної політики стосовно біпатридів, як про питання національної безпеки», — зазначила в коментарі ZN.UA голова правління Студії сучасного права Ольга Поєдинок. 

Відзначимо два ключових моменти в пакеті законопроєктів, поданому Зеленським.

По-перше, законопроєкт № 6368 легалізує біпатризм. Так, у статті 20, присвяченій питанням втрати громадянства України, серед підстав його позбавлення немає добровільного набуття громадянства іноземної держави. Нагадаємо, що в чинному законодавстві підставою для втрати громадянства нашої країни є передусім добровільне набуття повнолітнім громадянином України іноземного громадянства.

«Але мене хвилює, що в законопроєкті № 6368 у статті про втрату громадянства України зник запобіжник від безгромадянства, що створює ризик недотримання міжнародних зобов'язань України в цій сфері», — сказала Ольга Поєдинок. Вона також звернула увагу на те, що законопроєкт «дає велику дискрецію органам виконавчої влади, в ньому дуже багато оцінних понять. Інакше кажучи, дуже постраждав принцип юридичної визначеності».

Так, у законопроєкті з'явилося положення, що коли власник множинного громадянства на українській території буде використовувати іноземні документи, внаслідок чого створить загрозу національній безпеці нашої країни, то він зможе втратити громадянство України. «Але купівля внутрішнього авіаквитка на іноземний паспорт — це створення загрози національній безпеці? Коли так, то хто це визначає? Міграційна служба? СБУ? Кабінет міністрів?», — запитує Поєдинок.

Що ж стосується отримання українського паспорта представниками діаспори, то ініційовані президентом законопроєкти не передбачають спрощеної процедури його видачі громадянинові іншої держави, який має українське етнічне походження чи є вихідцем із України. Загалом, малоймовірно, що діаспоряни масово отримають паспорти громадян України, якщо цей пакет законопроєктів буде прийнято.

Та якщо для українців зі США, Канади, країн Західної і Центральної Європи все ж таки передбачається можливість стати власником і українського паспорта, на додачу до того, який вони мають, то громадяни держави-агресора, котрі хочуть стати громадянами України, муситимуть подавати декларацію про відмову від громадянства Російської Федерації. А іноземці, які мають громадянство країн, включених Кабінетом міністрів до переліку держав міграційного ризику, також повинні надавати зобов'язання припинити іноземне громадянство.

По-друге, за пафосними словами Зеленського про «рівних українців» криється дискримінація українських громадян, які мають громадянство й іншої країни. І очевидно, що законопроєкти № 6368, 6369, 6370, 6371, 6372 викличуть, щонайменше, розчарування як у представників діаспори, так і в нинішніх та потенційних власників кількох паспортів, оскільки позбавляють активну їх частину можливості брати участь у політичному житті України та претендувати на певні посади в нашій країні.

Річ у тому, що законопроєкти № 6369, 6370, 6371 передбачають низку обмежень для біпатрида. Зокрема, він не зможе очолювати державний або комунальний заклад освіти (у тому числі садочки й школи), перебувати на держслужбі, на військовій службі, очолювати місцеві органи самоврядування, входити до уряду, балотуватися на президентських, парламентських і місцевих виборах, брати участь у передвиборній агітації та бути членом виборчої комісії тощо.

При цьому лідер фракції «Слуга народу» Давид Арахамія у своїх коментарях іде ще далі. Хоча в ініційованих президентом законопроєктах про це й не йдеться, Арахамія стверджує, що особи, котрі отримають множинне громадянство, мають визначитися, де голосуватимуть: «…Людина не може голосувати у двох країнах за владу, так не працює. Є принцип осілості, так званий. Тобто якщо її центр життєвих інтересів тут, вона голосує за владу тут, якщо там — голосує за владу там».

Але громадяни України не можуть бути першого і другого сорту! Це суперечить статті 24 Конституції нашої країни, яка декларує, що українські громадяни мають рівні конституційні права та свободи, і забороняє їх дискримінацію за національною, мовною та іншими ознаками. Загалом, ухвалення таких законодавчих новел може стати приводом до звернення не тільки в Конституційний суд України, а й у міжнародні судові інстанції.

«Законопроєкт № 6369 встановлює додаткові, не визначені сьогодні Конституцією цензи для реалізації пасивного та окремих елементів активного виборчого права, а також можливості брати участь у політичному житті шляхом членства в політичних партіях. Встановлення додаткових виборчих цензів має закріплюватися насамперед у Конституції, а вже тільки після цього — у спеціальному законодавстві. Крім того, заборона на ведення передвиборної агітації для осіб, не позбавлених права голосу, сумнівна, в контексті міжнародних принципів виборчого права», — сказала в коментарі ZN.UA старша радниця з юридичних питань Громадянської мережі ОПОРА Ольга Коцюруба.

«Думаю, ті, хто дуже радів можливості легально мати в майбутньому два або більше громадянств, коли прочитають законопроєкти, зрозуміють, що в разі їх прийняття ситуація буде набагато гіршою, ніж вона є сьогодні. Чинний закон про громадянство краще захищає права власників іноземних паспортів, ніж подані президентом зміни до українського законодавства», — зазначив у розмові з ZN.UA експерт із конституційного права і колишній заступник голови ЦВК Андрій Магера. 

Наприклад, якщо сьогодні такий собі український громадянин, власник угорського, польського, російського чи румунського паспорта, балотується на виборах, то, незважаючи на інформацію про те, що він є громадянином іншої країни, ЦВК все-таки реєструє його кандидатом. Адже доти, доки президент не видав указ про припинення громадянства України цієї особи, вона користується всіма правами та свободами громадянина нашої країни. 

Мотиви влади, яка впроваджує обмеження для власників кількох іноземних паспортів, очевидні: надміру толерантне ставлення до біпатризму можуть дозволити собі держави, для яких немає реальної загрози втрати незалежності. А в умовах російсько-української війни недопустима ситуація, коли людина одночасно має і російське, і українське громадянство. Тому в ініційованих Зеленським законопроєктах не робиться винятку і для тих українських громадян, котрі внаслідок окупації Криму та Донбасу вимушено отримали паспорт РФ.

На думку Ольги Коцюруби, обмеження у праві мати множинне громадянство для військовослужбовців, невиборних посадових та службових осіб, чия діяльність пов'язана з національною безпекою, і посад, які потребують допуску до державної таємниці, цілком допустиме. 

«Але встановлення надміру широкого переліку посад і видів діяльності, заборонених для осіб із множинним громадянством (наприклад, діяльність арбітражних керуючих, старост, нотаріусів, помічників консультантів депутатів місцевих рад), може свідчити про порушення положення про встановлення для кожного громадянина однакового правового зв'язку з державою», — зазначила старша радниця з юридичних питань Громадянської мережі ОПОРА.

Крім потенційного порушення Конституції, ряд політиків і юристів, із якими ми консультувалися, бачать у поданому президентом пакеті законопроєктів щодо множинного громадянства й інші ризики. І це не тільки обмеження мобілізаційного ресурсу країни. За словами Андрія Магери, пропоновані до Виборчого кодексу зміни дають владі можливість відсіяти небажаних кандидатів на виборах під надуманим приводом, що ці кандидати мають інше громадянство. 

Для прикладу юрист із багатолітнім досвідом роботи в ЦВК наводить таку «багатоходівку».

Крок перший: до ЦВК надходить заява від якогось громадянина, що такий-то кандидат має іноземне громадянство. Крок другий: ЦВК звертається в Державну міграційну службу по інформацією. Крок третій: ДМС відповідає, що інформація перевіряється, але, за попередніми даними, такий громадянин справді має іноземне громадянство. Крок четвертий: ЦВК приймає рішення відмовити в реєстрації кандидатові або скасувати реєстрацію зареєстрованого кандидата. Крок п'ятий: знятий кандидат звертається до суду, включно з ЄСПЛ. Крок шостий: доки суд розглядає позов, проходять вибори, в яких кандидат, незалежно від рішення суду, не бере участі. 

«Положення про те, що виборча комісія може прийняти рішення про відмову в реєстрації кандидата або скасування його реєстрації на основі інформації уповноваженого органу, що він, мовляв, має громадянство іншої держави, вкрай небезпечне в таких законопроєктах. Я вже не кажу, що законопроєкт із протидії та запобігання загрозам національній безпеці у сфері громадянства чомусь містить зміни до Виборчого кодексу в частині розгляду виборчих скарг. Це повне шарлатанство, коли назва про одне, а зміст — про інше!» — обурюється Андрій Магера.

Втім, опитані нами політики хоч і не виключають таких випадків під час виборчої кампанії, проте не думають, що це стане масовим явищем. 

Пакет законопроєктів щодо множинного громадянства, запропонований Зеленським, доволі суперечливий: дуже важко узгодити інтереси держави, яка перебуває у стані війни і турбується про свою безпеку, та інтереси людей, котрі мають або прагнуть мати два або більше паспортів. Попереду багато роботи: українській владі необхідно відповісти на сотні запитань, якщо вона не хоче дискредитувати в Україні ідею біпатризму.

Усі статті Володимира Кравченка читайте тут.