Не така страшна реадмісія, як її малюють

Напередодні вступу в дію першого січня 2010 року положень Угоди між Україною та Європейським співтовариством про реадмісію стосовно громадян третіх країн протягом усього 2009 року, а особливо під час президентської виборчої кампанії, деякі кандидати лякали українців тим, що коли положення вищезазначеної угоди наберуть чинності, Україні доведеться приймати з ЄС близько 150 тисяч мігрантів щороку. Яких треба буде утримувати за рахунок державного бюджету та ще спробувати відправити на батьківщину за кошти українських платників податків. Нас лякали можливими сплесками екзотичних азійсько-африканських хвороб, етнічної злочинності, складнощів для українців на ринку зайнятості тощо. Хмельницька обласна рада навіть зробила офіційний запит на ім’я президента України щодо денонсації зазначеної угоди, а у Верховній Раді було зареєстровано декілька проектів законів із аналогічним змістом.

Від цього часу «Ч», яким лякали нас деякі українські політики різного калібру, минуло вже майже десять місяців. Настала пора оцінити, наскільки слушними були раніше висловлювані побоювання. Що ж так налякало значну частину українського суспільства? Чи були і чи є реальні підстави для таких побоювань? І які висновки можна зробити з перших місяців виконання угоди?

Реадмісія: що це і навіщо?

Переклад з англійської слова readmission означає «повернення». Хоча в законодавчих та нормативних актах, виданих урядовими структурами України, окремого визначення «реадмісії» не передбачається, можна вважати, що цей термін є складовою українського законодавства, оскільки він застосовується в міжнародних угодах України. В угоді між Кабінетом міністрів України і урядом Російської Федерації про реадмісію, яку було ратифіковано Верховною Радою України 23 вересня 2008 р., реадмісія визначається як «передача компетентними органами держави однієї Сторони і прийняття компетентними органами держави іншої Сторони в порядку, на умовах і з метою, передбаченими цією Угодою, осіб, які в’їхали чи перебувають на території держав Сторін, порушуючи законодавство з питань в’їзду, виїзду і перебування іноземних громадян та осіб без громадянства».

Простіше кажучи, суть угоди про реадмісію становлять взаємні зобов’язання України та ЄС прийняти назад своїх громадян, громадян третіх країн і осіб без громадянства, котрі незаконно прибули на територію однієї договірної сторони або залишаються там без законних підстав, якщо ці особи прибули з території іншої договірної сторони.

Актуальність угод про реадмісію в Європі пояснюється політичними та економічними змінами у світі, що викликали зростання міграції, у тому числі нелегальної. Одні країни перетворилися на постачальників мігрантів, інші — на країни призначення, а деяким була приготована роль країн транзиту.

Очевидно, що для того, аби така угода працювала, кожен із її учасників повинен мати ефективну систему адміністративного та судового утримання і видворення у складі всебічного національного законодавства з питань поводження з іноземцями. Повинні існувати технічні можливості для управління процедурою з переміщення незаконних мігрантів, а також встановлення правил відшкодування витрат, захисту даних і дотримання інших міжнародних прав та зобов’язань. І саме на відсутність таких можливостей і вказували, між іншим, ті політики, які виступали проти підписання цієї угоди у 2009 році.

Українська угода: основні особливості

Автор сам був членом української делегації на переговорах з ЄС із приводу укладання угоди і достеменно знає, що основними категоріями громадян, стосовно яких існували побоювання в європейських чиновників, були українці. Саме в 2002 — 2004 роках кількість громадян України, які незаконно перебували на теренах ЄС, становила, за різними оцінками, від 1,5 до 3 млн. осіб. І саме ця група громадян була основною категорією, щодо якої опрацьовувалася доказова база угоди. Українська ж частина переговірників розглядали цю угоду під кутом можливої загрози для України з боку транзитної міграції.

У цьому й полягає головна різниця сприйняття угоди в Україні та ЄС. Ці не задекларовані, але реально існуючі на час опрацювання угоди інтереси обох сторін істотно позначилися на кінцевому тексті угоди та виписаних у ній умовах проведення реадмісії.

Угода передбачає дві процедури повернення нелегалів на територію країн — сторін угоди. Перша — це стандартна процедура, яка може застосовуватися до всіх категорій громадян, котрі незаконно перебувають або незаконно в’їхали на територію країни, якщо після такого в’їзду минуло 48 годин або не встановлено, коли і в який спосіб відбувся такий в’їзд.

Ця процедура передбачає здійснення запитів до протилежної сторони та відповідей на них протягом тривалого часу (від 14 діб). За реалізацію стандартної процедури реадмісії в Україні відповідальність покладена на МВС.

Друга — прискорена процедура — дозволяє повертати нелегалів без зайвих формальностей, якщо їх було виявлено протягом 48 годин після незаконного в’їзду на територію країни (незаконного перетинання кордону). Реалізує таку процедуру інший державний правоохоронний орган — Державна прикордонна служба України.

Але існують дуже істотні умови цієї угоди, які значно звужують її застосування. А саме: сторони зобов’язалися приймати на запит іншої сторони угоди власних громадян, громадян третіх країн та осіб без громадянства, якщо доведено, що вони прибули на територію однієї сторони безпосередньо з території іншої сторони, мали діючу реєстрацію на території іншої сторони або мали діючу візу іншої сторони і прибули на територію однієї сторони з території іншої.

Крім того, всі докази, що передбачені в угоді і які є необхідною підставою для реадмісії, передбачають проведення надійної ідентифікації особи та наявність особистих даних людини в проїзних документах, котрі б достеменно підтверджували маршрут її руху.

Таким чином, згідно з угодою, реадмісія нелегала з Франції чи, скажімо, з Німеччини, і взагалі з країн, котрі не мають спільного кордону з Україною, може здійснитися, тільки якщо встановлено його особу, громадянство і доведено, що він потрапив на територію цих країн безпосередньо з території України. Але навіть у такому разі принципи, закладені в угоді, передбачають пріоритет відправлення іноземців до країн їхнього постійного проживання або громадянської належності, якщо їхню особу надійно ідентифіковано.

Інакше кажучи, зазначену угоду було виписано таким чином, що її реалістичне виконання стосовно громадян третіх країн найчастіше можливе лише за прискореною процедурою. Тобто протягом перших 48 годин, коли особу затримано на території країни — учасниці угоди. Коли ж узяти до уваги, що транзитні нелегальні мігранти перетинають кордони з ЄС не в літаках і потягах, а пішки й поза межами пунктів пропуску, то, по суті, ефективне виконання угоди можливе саме з країнами, котрі мають спільні кордони з Україною, — Польщею, Словаччиною, Угорщиною та Румунією.

Очевидно, що в такому разі уявна загроза для України від такої угоди у вигляді потоку нелегальних мігрантів видається значно меншою. Однак це є, так би мовити, теорією угоди. А що ж засвідчила практика за перших дев’ять місяців виконання угоди в повному обсязі?

Практика реалізації угоди про реадмісію

За даними МВС України, протягом перших дев’яти місяців у рамках стандартної процедури прийнято від усіх країн ЄС трохи більше 800 осіб. І ВСІ вони — громадяни України.

Інша картина спостерігається, коли розглянемо прийняття нелегалів у рамках прискореної процедури. За інформацією адміністрації ДПСУ, за перших дев’ять місяців у рамках угоди про реадмісю прийнято від суміжних країн 573 особи. Із них громадян України — 357, громадян СНД — 157, громадян інших країн — 89.

За повідомленнями Державної прикордонної служби України, у 2009 році переважну більшість (84%) виявлених потенційних незаконних мігрантів становили особи, котрим відмовлено у в’їзді в Україну (у 2008 р. — 83%), внаслідок чого відзначається тенденція зменшення випадків затримання мігрантів за незаконне перетинання західного кордону України. За результатами співбесід при в’їзді в Україну не пропущено у 2009 році — 19,7 тис., у першому півріччі 2010 року — понад 9,2 тис. потенційних незаконних мігрантів.

Важливо, що 89% незаконних мігрантів не пропущено в пунктах пропуску на російській (36% від загальної кількості потенційних незаконних мігрантів, яким відмовлено у в’їзді в Україну), білоруській (35%) та молдовській (18%) ділянках кордону. У 2009 році загальна кількість затриманих незаконних мігрантів зменшилася на 29%, у першому півріччі 2010 року — на 37%.

Наші два пункти утримання нелегалів у Чернігівській (Розсудів) та Волинській (Журавичі) областях ще ніколи не були завантажені на 100 відсотків (520 осіб разом).

Але, можливо, наші правоохоронці приховують реальну статистику, а ми насправді вже стали відстійником для нелегалів? Тоді б ми мали побачити й відчути на собі сплеск етнічної злочинності, проявів ксенофобії, зростання на наших вулицях кількості іноземців із далеких країн. Але статистика й тут мовчить. А побачити китайців, афганців, індусів, в’єтнамців у будь-якому європейському місті можна набагато частіше і більше, ніж навіть у Києві — столиці такої ж європейської держави.

То про що все ж таки свідчать цифри і практика реадмісії за перший рік виконання? На мій погляд, можна зробити два висновки.

Перший: у нас більше немає прозорих кордонів. Кількість технічної допомоги з боку країн ЄС нашим прикордонникам у вигляді новітньої техніки та відповідних тренінгів і навчальних курсів переросла в якість. Якість охорони кордону на сході за рівнем технічних можливостей не відрізняється від якості охорони на заході. Україна зупиняє основну масу потенційних нелегальних мігрантів на своїх східних кордонах, що дає змогу ефективно виконувати угоду про реадмісію з ЄС.

Безперечно, залишаються проблеми ресурсного забезпечення прикордонників силами самої України (кадрами, достойною платнею та житлом, ПММ для транспорту тощо) і проблеми корупції та «дахування» організації транзиту незаконної міграції в усіх правоохоронних органах, причетних до її контролю. Але це вже тема для іншого дослідження.

Другий, і головний висновок: угода про реадмісію та її виконання справді є дієвим інструментом зменшення потоків транзитної незаконної міграції. Країна, котра виконує таку угоду, втрачає свою привабливість як країна-транзитер і в самих мігрантів, і в організаторів цього злочинного бізнесу. Бо головна мета — доставити мігранта в країну призначення (у нашому випадку — до країн ЄС) стає недосяжною.

Ці два висновки підвищують шанси країни на отримання угоди з ЄС про безвізові поїздки громадян. Водночас популістські й непрофесійні вислови та оцінки угоди політиками тільки шкодять нормальному і шанобливому ставленню до України.