Мораторій на експорт лісу. Ендшпіль

15 січня 2019 р. Європейська Комісія передала Києву запит на проведення спеціальних консультацій як першого етапу процедури врегулювання спору між Європейським Союзом та Україною в рамках Угоди про асоціацію.

Предмет консультацій - добре відомий закон про мораторій на експорт необробленої деревини, ухвалений у Верховній Раді 15 вересня 2015 р. 7 лютого в Києві відбувся перший раунд консультацій, під час якого сторони провели "розвідку боєм", обмінявшись позиціями. У разі, якщо консультації завершаться безуспішно (30-денний строк сплив 13 лютого), наступним і основним етапом процедури має стати розгляд справи панеллю арбітрів (арбітражний процес). Консультаціям передували понад два роки безрезультатного діалогу на всіх рівнях між Брюсселем і Києвом про несумісність мораторію з Угодою.

Ця подія може виявитися непересічною у практиці міжнародної торгівлі.

Арбітражний процес у рамках Угоди про асоціацію Україна-ЄС стане лише другим у хроніці двосторонніх угод ЄС про вільну торгівлю. Першу процедуру арбітражу (вона теж починалася зі стадії консультацій) Брюссель ініціював 18 грудня 2018 р. проти Південної Кореї в рамках Угоди про вільну торгівлю - у зв'язку з невиконанням Сеулом положень Угоди в частині приєднання до ключових конвенцій Міжнародної організації праці (МОП). Обидві події варто розглядати як симптоми тривожного тренду занепаду багатосторонньої системи врегулювання спорів у рамках СОТ. В умовах, коли арбітражний механізм СОТ найближчим часом буде паралізований через дії адміністрації США, використання регіональних або двосторонніх механізмів урегулювання торговельних спорів стає чи не єдиною альтернативою.

Непересічною ця подія може виявитися і для України, її відносин з ЄС, а також для репутації нашої країни як помітного гравця у сфері міжнародної торгівлі (emerging trading nation), що її протягом останніх років намагаються активно просувати як основну складову іміджу України на міжнародній арені. Арбітражний процес Україна-ЄС стане першим в історії угод про асоціацію ЄС з країнами колишнього СРСР. На жаль, прецедент зачіпає найбільш чутливий аспект міжнародної торгівлі - експортні обмеження і заборони, і ми виступаємо в неприємній ролі сторони-відповідача.

Які ризики й можливості виникають для України у зв'язку із застосуванням механізму врегулювання спору в рамках Угоди про асоціацію?

Почнімо з ризиків. Передусім механізм урегулювання такого спору не передбачає процедури апеляції. Рішення арбітражної панелі остаточне і обов'язкове до виконання сторонами. Арбітражна панель формується зі складу арбітрів, які номінуються сторонами заздалегідь, що зводить до мінімуму можливість впливу на них під часу розгляду. У разі невиконання арбітражного рішення сторона-переможець отримує право призупинити встановлені в угоді торговельні преференції (знижені тарифи, безмитні тарифні квоти). Економічний ефект призупинених преференцій має відповідати обсягам збитків, завданих внаслідок дій сторони-відповідача.

За неофіційною інформацією, лише європейська паперова промисловість оцінила в 125 млн євро обсяги імпорту необробленого лісу з України до ЄС у 2015 р. - до початку дії мораторію. Наразі ця цифра є умовною і потребуватиме уточнення як можлива основа для підрахунку збитків європейських споживачів українського лісу. Кращим орієнтиром для Брюсселя можуть стати обсяги і динаміка українського експорту меблів та оброблених матеріалів з деревини до ЄС, який з 2015 р. зріс більш ніж у 2 рази і в 2017 р. становив понад 400 млн дол.

Отже, очевидно, що домінантна позиція ЄС як ключового ринку збуту для більш ніж 40% українського експорту надає Брюсселю дуже широкий вибір інструментів "примусу". Реакція Брюсселя на одностороннє підвищення Вашингтоном митних тарифів на алюміній і сталь (20 червня 2018 р. ЄС запровадив так звані ребалансувальні тарифні мита на 2,8 млрд євро на такі символічні американські товари як віскі, мотоцикли, джинси, соєві боби) може бути наочною ілюстрацією того, як Євросоюз може відповідати на удари в торговельних війнах.

Водночас детальний і збалансований механізм урегулювання спорів у рамках Угоди дає можливість Україні запобігти наслідкам потенційно негативного для себе результату арбітражного процесу або істотно їх мінімізувати.

По-перше, офіційні консультації напередодні арбітражного процесу - остання можливість урегулювати спір шляхом переговорів. Незважаючи на порівняно коротку тривалість (до 30 календарних днів, якщо не вдасться домовитися про їх продовження), стаття 317 Угоди також дає право сторонам продовжувати шукати "обопільно прийнятне рішення" протягом усього періоду арбітражного процесу. У разі його знайдення арбітражний процес припиняє роботу без ухвалення рішення.

На перший погляд непомітний, але дуже важливий нюанс положень Угоди, на який указують досвідчені українські юристи, - Угода не передбачає автоматизму в переході від стадії консультацій до стадії роботи арбітражної панелі. Процес формування панелі ініціює позивач, і Європейська Комісія сама обиратиме час для цього кроку. У Брюсселі намагатимуться брати до уваги ширшу картину політичних процесів в Україні в контексті виборів, щоб уникнути негативу, який арбітражний процес може мати для курсу євроінтеграційних реформ Києва.

Дуже важливим є використання в Угоді терміна "обопільно прийнятне рішення" (mutually agreed solution). Цей термін залишає сторонам значний простір для пошуку політичних домовленостей, ухвалення яких дозволить урегулювати спір без формального рішення арбітражної панелі з його жорсткими правовими рамками.

Після винесення арбітражною панеллю рішення Угода дає право стороні-відповідачу запропонувати "обґрунтований період часу" (reasonable period of time for compliance) для його виконання. Іншими словами - певну відстрочку за умови її належного обґрунтування. Параметри відстрочки можуть бути обмежені іншою стороною, яка має право передати це питання на розгляд арбітражній панелі.

І, нарешті, у разі невиконання арбітражного рішення (або за відсутності будь-якої інформації про його виконання) відповідач зобов'язаний запропонувати позивачеві тимчасову компенсацію. Знову ж таки, Угода дає сторонам можливість досягти домовленостей стосовно взаємоприйнятного змісту такої компенсації. Лише в разі недосягнення домовленостей сторона-позивач, тобто ЄС, може вдатися до вже згаданого тимчасового замороження митних преференцій ЗВТ на імпорт товарів з України.

Безперечно, в силу новизни арбітражного провадження в рамках Угоди про асоціацію ніхто не може з певністю прогнозувати його результат і правові, економічні та політичні наслідки для України. Однак навіть попередній аналіз відповідних норм Угоди вказує на єдиний ефективний алгоритм дій для української сторони - невідкладно розробити план дій щодо заміни мораторію на пакет законодавчих актів, які "б'ють" по першопричині проблеми - отриманій у спадок від радянських часів неефективній і корумпованій системі державних лісопідприємств.

У такому плані дій мають бути реалістично враховані як політичні, так і процедурні труднощі з ухваленням нового законодавства, беручи до уваги парламентські вибори восени 2019 р. Завдяки гнучкості механізму врегулювання спорів у рамках Угоди, українська сторона зможе розробити пропозиції щодо альтернативного законодавства, реалістичних термінів його ухвалення, а також запропонувати можливі тимчасові законодавчі рішення, які мають шанс отримати більшість голосів уже сьогодні і замінити мораторій на період розроблення і схвалення повноцінного пакета законодавства про реформу лісової галузі. На думку автора, ЄС очікує від Києва саме на відверту й реалістичну "дорожню карту" виходу з глухого кута "лісового" мораторію.

Стаття відображає особисту позицію автора і може не збігатися з офіційною позицією уряду або Міністерства закордонних справ України.