Меморандум про вічні цінності

Вираз "гарантії безпеки" відображає глибоко вкорінене в Україні уявлення про те, що певні зовнішні сили повинні забезпечити її безпечне й комфортне існування.

Однак кинувши погляд назад, із прикрістю усвідомлюєш, що Захід, визнавши незалежність, дав Україні надію, але нічого не гарантував, і гарантувати поки що не планує. За своє ядерне роззброєння в 1990-х Україна отримала близьку до максимальної в тих умовах компенсацію, і одним з її складників був Будапештський меморандум, що містив зобов'язання перед Україною, які важко назвати гарантіями.

Будапештський меморандум містить чотири зобов'язання США, Сполученого Королівства і Росії стосовно України: поважати незалежність, суверенітет та наявні кордони України; утримуватися від погрози силою або її застосування проти України, крім як з метою самооборони або в якийсь інший спосіб відповідно до Статуту ООН; утримуватися від економічного примусу, спрямованого на те, щоб підпорядкувати своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету, і в такий спосіб забезпечити собі переваги будь-якого роду; домагатися негайних дій Ради Безпеки ООН із надання допомоги Україні як державі - учасниці Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, що не володіє ядерною зброєю, у випадку якщо Україна стане жертвою акту агресії або об'єктом агресії із застосуванням ядерної зброї. П'ятий пункт Меморандуму повторює так звані негативні гарантії, дані ядерними державами в рамках ДНЯЗ усім неядерним. Їхня суть - не застосовувати ядерної зброї проти неядерних держав крім випадків нападу таких держав на ядерну державу в союзі з іншою ядерною державою.

США і Велика Британія сумлінно виконували перед Україною всі свої зобов'язання в рамках Меморандуму. Вони поважали суверенітет і кордони України, не створювали політичного й економічного тиску на шкоду інтересам України, домагалися негайних дій Ради Безпеки ООН (які блокувала Росія, використовуючи право вето). Франція, у межах своєї дипломатичної ноти, яка повторює зобов'язання Будапештського меморандуму, може стверджувати, що санкції та тиск на Росію є виконанням узятих зобов'язань. Позиція Китаю виглядає відстороненою, проте й юридична сила його дипломатичної ноти у зв'язку з підписанням Будапештського меморандуму мінімальна. Росія ж виконала тільки четвертий пункт Меморандуму, не рахуючи універсального п'ятого. Вона справді не застосовувала проти України ядерної зброї. Але перші три пункти Меморандуму грубо порушила, утім, як і багато інших меморандумів, угод, договорів і конвенцій, які підписала.

Чи має правове значення, як називалося те, що було порушене Росією? Ні. Має значення факт порушення. Віденська конвенція про право міжнародних договорів каже про те, що будь-яка підписана державами відповідно до міжнародного права угода є договором, незалежно від назви (стаття 2, пункт "а"). З погляду міжнародного права, Будапештський меморандум -це договір, незалежно від назви "меморандум" і кваліфікації його предмета як "запевнення" в англійській версії документа. Навіть якби документ називався "меморандумом про взаєморозуміння", а його предметом були "обіцянки", то, будучи підписаним так, як він був підписаний, він однаково залишився б міжнародним договором.

Англійська, російська та українська версії меморандуму мають однакову силу. В англійській версії в назві використано слово assurances (запевнення), у російській та українській - відповідно "гарантии" та "гарантії". Тут є поле для дискусій, але з погляду не міжнародного права, а внутрішнього українського. Однією з умов ратифікації ДНЯЗ Україною як неядерною державою (Закон №148/94 від 16 листопада 1994 р.) було надання їй гарантій безпеки, "оформлених підписанням відповідного міжнародно-правового документа". Важко заперечувати, що трюк із перекладом усе-таки мав місце, - потрібні були гарантії, і їх було отримано грою слів. Однак юридичного порушення не було, адже закон не визначив критеріїв того, які зобов'язання слід вважати гарантіями, а які -ні. Хоч би чим були зобов'язання ядерних держав, викладені в Меморандумі, вони справді були оформлені "підписанням відповідного міжнародно-правового документа".

Якби в українському і російському текстах Меморандуму було написано "запевнення" і "заверения", а в англійському - guarantees, юридично нічого не змінилося б. Якби документ називався "договором", а не "меморандумом", теж нічого не змінилося б. Назва "меморандум про запевнення" відображає не міжнародно-правовий статус документа, а суть написаного в ньому. Три ядерні держави, і дві, що окремо приєдналися до них за допомогою дипломатичних нот, зобов'язалися поважати суверенітет, утримуватися від погроз і домагатися певних дій щодо України. Вони не зобов'язувалися вважати напад на Україну нападом на себе, подібно до того, як зазначено в Північноатлантичному договорі, що лежить в основі НАТО. Тому Північноатлантичний договір названий договором і говорить про гарантії, а Будапештський меморандум названий меморандумом і говорить про запевнення. Однак міжнародно-правовий статус у них однаковий, і обидва документи є договорами. Просто сторони домовилися про різне і, відповідно, мають виконувати саме те, про що домовилися.

В умовах, викладених у згаданому законі про ратифікацію ДНЯЗ, є пункт про наслідки невиконання ядерними державами зобов'язань, визначених у Будапештському меморандумі (на момент ухвалення закону меморандум іще не був підписаний, тому на нього немає прямого посилання, але є повторення зобов'язань, визначених у його тексті). Порушення ядерними державами їхніх зобов'язань розглядатиметься українським законом як виняткові обставини, які поставили під загрозу вищі інтереси України. Це апеляція до статті X ДНЯЗ, у якій містяться умови виходу з нього.

Отже, Будапештський меморандум дає Україні дві можливості вирішення проблем, пов'язаних з його порушенням. Перша - домогтися посилення міжнародних зобов'язань у зв'язку з відмовою в 1990-х від ядерної зброї, друга - "покарати" ядерні держави, які порушили Меморандум відмовою від узятих на себе в рамках ДНЯЗ зобов'язань. Обидві можливості обмежені міркуваннями політичного реалізму. З Будапештського меморандуму дуже складно "вичавити" більше, ніж у ньому міститься.

Україна робила спроби різними способами розвинути і посилити Будапештський меморандум. Оскільки його підписання було умовою приєднання України до ДНЯЗ і Договору
СНО-1, термін дії якого минув 5 грудня 2009 року, із середини 2000-х велася цілеспрямована робота для отримання підтвердження дії та посилення взятих перед Україною зобов'язань. Дипломати вели переговори, президент і Верховна Рада робили максимально переконливі заяви та звернення. Результат був, але досить обмежений. Основним досягненням можна вважати підписання наприкінці 2008 року Хартії про особливе партнерство між США та Україною, в якій було підтверджено дієвість Будапештського меморандуму. Наприкінці 2009 року було зроблено Спільну заяву РФ і США, що підтвердило силу взятих ними зобов'язань після закінчення терміну дії СНО-1. Це був максимум того, що вдалося отримати в рамках підготовки американсько-російського договору СНО-3, підписаного навесні 2010 року. Україна також отримала листа прем'єр-міністра Сполученого Королівства та ноту Посольства Китаю з підтвердженням сили колишніх зобов'язань.

Це все, чого вдалося досягти. Не тому, що Україна не хотіла і не намагалася, а тому, що баланс сил не дозволяв домогтися більшого. І нині немає ознак того, що ситуація стала сприятливішою для нових спроб домогтися гарантій через якесь продовження Будапештського меморандуму.

Розглядався й варіант перегляду Україною взятих на себе зобов'язань як неядерною державою. Після 2014 року до Верховної Ради подавали відповідні законопроекти. Вони мали вагомі юридичні підстави, оскільки Будапештський меморандум було порушено. Але вони не були реалістичні й тому не мали розвитку. Вихід з ДНЯЗ не дає Україні нічого, крім проблем, якщо немає реальних можливостей вийти за обмеження без'ядерного статусу.

Є важливий аспект питання про гарантії, що виходить за рамки Будапештського меморандуму. США, Велика Британія, Німеччина, інші впливові країни давали численні сигнали та обіцянки Україні, що реформи за західними моделями і відкритість щодо Заходу є досить надійними гарантіями безпеки та національного успіху. Виявилося, що це не так. Тепер Україна чує, що реформи потрібні їй самій, а країни, які є взірцями цих реформ, не мають перед нею невиконаних зобов'язань. Юридично це так, але морально - ні. Восени 2017 року в Атлантичній раді США, впливовому аналітичному центрі, відбулися дискусії про надання Україні зброї для захисту від російської агресії. Переважала думка, що хоча Будапештський меморандум не зобов'язує США надавати Україні військову та військово-технічну допомогу, він накладає певні моральні зобов'язання. Моральні зобов'язання не були кодифіковані в Будапештському меморандумі. Проте вони сприяли отриманню Україною помітної американської та західної військової допомоги.

Мистецтво полягає в тому, щоб правильно оцінювати інтереси партнерів і створювати механізми, максимально ефективні для реального рівня їхньої зацікавленості в безпеці та національному успіху України. Плодити нові Будапештські меморандуми для цього не потрібно. Про підписаний Меморандум просто не можна забувати і не можна робити кроків, що його знецінюють. Україна має право висунути юридичні претензії Росії у зв'язку з його порушенням. І це має бути зроблено у відповідній формі у відповідний час. Зусилля мають бути спрямовані на юридичні дії, а не на марне політичне прожектерство.

Довідка DT.UA

Будапештський меморандум підписано 5 грудня 1994 р. на саміті ОБСЄ в Будапешті на вищому рівні США, Росією, Сполученим Королівством та Україною у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ) як неядерної держави та ратифікацією договору СНО-1 разом із Лісабонським протоколом до нього про обмеження (ліквідації для України) стратегічних наступальних озброєнь. Його було спрямовано генеральному секретареві ООН для реєстрації як міжнародного документа відповідно до Статуту ООН колективним листом, підписаним постійними представниками США, Росії, Великої Британії та України при ООН. Постійним представником Росії при ООН на той час був її нинішній міністр закордонних справ Сергій Лавров. Будапештський меморандум було зареєстровано в системі ООН під номером A/49/765 і ще раз - як документ Конференції з питань роззброєння під номером CD/1285. У день підписання Меморандуму Україна отримала дипломатичні ноти від Китаю і Франції, які повторюють його ключові положення. Аналогічні меморандуми були підписані США, Росією та Великою Британією з Казахстаном і Білоруссю. Вони, на відміну від України, не робили помітних спроб надати своїм меморандумам більш високого міжнародно-правового статусу.