Коли Україна може стати членом ЄС і як не упустити шанс

Кажуть, що оприлюднений учора висновок Європейської комісії щодо заявки України на членство у ЄС був готовий уже наприкінці травня. Єдине, чого бракувало у цьому тексті і навколо чого точилися дискусії останніми тижнями, це головного — рекомендацій щодо рішення країн — членів ЄС у відповідь на заявку України. Вчора Єврокомісія нарешті визначилась і запропонувала надати Україні статус країни-кандидата. Після цього різко зросли шанси того, що через тиждень Європейська Рада (тобто саміт ЄС) затвердить це рішення.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Єрмак повідомив умови, які Україна має виконати для початку переговорів про вступ до Євросоюзу

У Договорі про Європейський Союз лише одна стаття описує процедуру вступу нових членів — це стаття 49. Її повний текст звучить так: «Будь-яка європейська держава, яка поважає цінності, зазначені в статті 2, та віддана їх поширенню, може подати заявку на набуття членства у Союзі. Європейському Парламенту та національним парламентам повідомляється про таку заявку. Держава, що подає заявку, надсилає її до Ради, що діє одностайно після проведення консультацій з Комісією та після отримання згоди Європейського Парламенту, який діє більшістю складу своїх членів. Умови прийнятності, що погоджені Європейською Радою, мають бути враховані. Умови приєднання та зумовлені ним зміни до Договорів, на яких заснований Європейський Союз, є предметом угоди між державами-членами та державою, що подає заявку. Угода надсилається для затвердження до усіх держав, що є договірними сторонами, згідно з їхніми відповідними конституційними вимогами».

По-простому цей складний текст слід тлумачити так: рішення приймають країни-члени. Що логічно, адже хто ще, як не члени клубу, має приймати рішення про прийняття нових членів. Саме країни-члени представлені у Раді ЄС — органі, що складається з міністрів країн — членів ЄС, і у Європейській Раді — саміті глав держав та урядів країн — членів ЄС. Хоча у тексті статті 49 прописано, що рішення приймає Рада, тобто міністри, зрозуміло, що насправді вони, як правило, лише оформлюють рішення, що його приймають лідери країн ЄС на засіданні Європейської Ради.

Що може здаватися неочевидним після прочитання статті 49, але відповідає реаліям: це не одне рішення, а багато, бо процес вступу розтягнено на низку етапів. Очікуване рішення про надання статусу кандидата — лише перший ключовий етап після подання заявки країни, що бажає вступити до ЄС.

Європейський Парламент встиг уже двічі (у березні і червні) підтримати, причому абсолютною більшістю голосів, надання Україні статусу кандидата, але його позиція не є визначальною. Так само і висновок Європейської комісії має лише рекомендаційний характер. Але, на відміну від Європарламенту, Єврокомісія свої пропозиції, як правило, намагається попередньо погоджувати — формально чи неформально — з країнами-членами, принаймні з найбільшими з них. Очевидно, це мало місце і зараз, коли висновок Єврокомісії було опубліковано наступного дня після візиту керівників ключових країн-членів до Києва із їхніми публічними заявами на підтримку якнайшвидшого надання Україні статусу кандидата.

Утім, також важливою частиною підготовки політичного рішення була попередня експертна робота українського уряду з надання відповідей на величезний опитувальник Єврокомісії щодо українського законодавства, інституцій і політик у різних сферах. Цю велику технічну роботу, яку уряди багатьох країн-аплікантів (у тому числі нинішніх членів ЄС) виконували понад рік, український уряд встиг зробити за місяць, що є абсолютним рекордом. Більш того, зробив якісно, адже не отримав жодних додаткових уточнюючих запитань із Брюсселя. Це, до речі, також стало одним із аргументів на користь того, що Україна достатньою мірою відповідає критеріям та об’єктивно заслуговує на статус кандидата.

Складність завдання підготовки висновку Єврокомісії полягає у розмитості критеріїв оцінки для прийняття рішення щодо статусу кандидата на вступ до ЄС. Ті погоджені Європейською Радою «умови прийнятності» (the conditions of eligibility), що згадуються у статті 49 Договору про ЄС, були сформульовані 1993 року на засіданні Європейської Ради у Копенгагені і відтоді мають назву «копенгагенські критерії членства».

Насправді вони вміщуються у всього лише один абзац: «Членство вимагає, щоб країна-кандидат досягла стабільності інституцій, що гарантують демократію, верховенство права, права людини та повагу та захист меншин, існування функціонуючої ринкової економіки та здатність впоратися з конкурентним тиском і ринковими силами всередині Союзу. Членство передбачає здатність кандидата взяти на себе зобов'язання членства, включаючи дотримання цілей політичного, економічного і валютного союзу».

Це критерії членства у ЄС, а не критерії для надання статусу кандидата. Фактично вважається, що для отримання статусу кандидата потрібен певний достатній рівень відповідності цим копенгагенським критеріям членства. Але який саме рівень є достатнім, лишається точно не визначеним. Саме тому була можливою ситуація, коли Єврокомісія підготувала аналітичний звіт, але вагалася з визначенням політичної рекомендації на основі цього аналізу.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Зеленський привітав висновок Єврокомісії щодо кандидатства України в ЄС, а Стефанчук назвав його переможним голом

Фактично Єврокомісія повинна була обрати, вважати склянку напівповною чи напівпорожньою, і зрештою визначилася, що у випадку України і Молдови це перше, у випадку Грузії — друге. В усіх трьох випадках Єврокомісія сформулювала списки першочергових кроків для їх виконання цими країнами до кінця цього року, з тією відмінністю, що для України і Молдови це вимоги для виконання після отримання статусу кандидата зараз, а для Грузії — це передумови для надання цього статусу.

У випадку України всі сформульовані Єврокомісією кроки стосуються першого, політичного, критерію членства у ЄС. Це список із семи пунктів:

1. відбір суддів Конституційного суду України на основі оцінки їхніх доброчесності та професійних навичок відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії;
2. завершення перевірки доброчесності кандидатів у члени Вищої ради юстиції та створення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
3. посилення боротьби з корупцією шляхом активних та ефективних розслідувань і судових вироків; призначення нового керівника САП; відбір і призначення нового директора НАБУ;
4. забезпечення відповідності законодавства про боротьбу з відмиванням грошей стандартам FATF; прийняття стратегії реформування всього правоохоронного сектору;
5. виконання антиолігархічного закону для обмеження надмірного впливу олігархів, враховуючи майбутній висновок Венеціанської комісії;
6. прийняття європейського закону про ЗМІ і створення незалежного регулятора ЗМІ;
7. завершення реформ законодавства щодо національних меншин згідно з рекомендаціями Венеціанської комісії.

Одразу після оприлюднення висновку Єврокомісії, вочевидь, узгодженого з лідерами Франції та Німеччини, низка країн, які раніше зараховували до скептиків (Данія, Швеція, Нідерланди), заявили про свою підтримку рекомендації про надання Україні статусу кандидата. Хоча виключати несподіванок не можна, адже кожна країна-член має право вето. Тим не менш зараз найімовірнішим сценарієм стає офіційне визнання України країною-кандидатом на членство у ЄС.

Нинішній список із семи пунктів Єврокомісії виглядає цілком реалістичним до виконання до кінця цього року за наявності політичної волі. Тим більше що, за словами Урсули фон дер Ляєн, сам президент України зазначає, що ці реформи потрібно робити Україні заради самої себе, а не заради ЄС. Утім, так виглядає, що зовнішня рамка внутрішніх реформ у формі вимог ЄС до країни-кандидата все-таки буде дуже доцільною для України на наступні роки, аби раптом, так би мовити, не схибити з курсу.

Але наразі залишається неясним, що ж буде після виконання цих семи кроків (або ще якихось, адже Європейська Рада може додати іще щось до запропонованого Єврокомісією списку). Чи вважатиметься це достатнім для переходу на наступний етап — відкриття переговорів про вступ до ЄС? Принаймні у висновку Єврокомісії про це не згадується, хоча, не виключено, така прив’язка може з’явитися у тексті рішення Європейської Ради.

Власне, найбільш оптимістичним розвитком подій буде, якщо наприкінці 2022 року ЄС констатує виконання передумов і вирішить відкрити з Україною переговори про вступ. Предметом таких переговорів є гармонізація законодавства, практики його застосування та функціонування інституцій у країні-кандидаті з нормами ЄС за 35 розділами (сферами). Причому тут потрібно буде перейняти все європейське законодавство, а не вибірково виконувати лише частину, інакше до ЄС не візьмуть.

У випадку країн Центрально-Східної Європи, що вступали до ЄС в останні десятиліття, такі переговори займали щонайменше три-шість років. Після їхнього успішного завершення, певного часу — року, а то й більше, — потребували підписання угоди про вступ, її ратифікація всіма сторонами (у тому числі всіма наявними країнами — членами ЄС) і зрештою набуття чинності.

На кожному з цих етапів процес може забуксувати або через наш регрес у реформах, або через політичне ветування з боку окремих країн-членів. За останні пару десятків років таких негативних прикладів у політиці розширення ЄС накопичилося дуже багато. Так, Туреччина, Чорногорія і Сербія почали переговори про вступ до ЄС відповідно 2005-го, 2012-го і 2013 років, але досі не вступили через те, що, за оцінками ЄС, досі не досягнули відповідності критеріям. Натомість є приклад Північної Македонії, яка є кандидатом з 2005 року, але її рух до членства у ЄС було заблоковано спочатку Грецією, потім дещо пригальмовано Францією, а віднедавна знову заблоковано Болгарією. Причому одночасно від болгарського вето постраждала і Албанія, бо ЄС розглядає її в одному «кошику» з Північною Македонією.

Прогнозувати, коли саме Україна вступить до Європейського Союзу, — невдячна справа. Але руху історії не спинити: Україна стає частиною Заходу. Своїм героїзмом ЗСУ відкрили для України двері Євросоюзу. Тепер політики мають реалізувати цей шанс і забезпечити виконання всіх вимог до майбутнього члена ЄС.