Як Україні отримати міжнародну суб’єктність за допомогою санкцій

Побудова міжнародної суб’єктності — складна і багатовимірна справа не лише для країн, що розвиваються, на кшталт України, а й для лідерів світової геополітики. Прикметною тут є думка старшого віцепрезидента Центру аналізу європейської політики (ЦАЄП) Едварда Лукаса. Британський експерт підкреслює неспроможність більшості представників західного світу сформулювати «серйозну зовнішню політику». Свою тезу він підкріплює тим, що послідовність і сміливість міжнародної політики західних важковаговиків дедалі частіше поступається місцем ситуативним звабам і короткочасним перемогам.

Послідовна Литва

Разючим контрастом на цьому тлі виступають деякі країни Східної Європи. Зокрема, Литва, яка демонструє непохитність у протидії поширенню китайського впливу (зокрема через поглиблення співпраці з Тайванем), закликаючи європейські держави відмовлятися від китайських грошей. До того ж литовський уряд відкрив другий фронт боротьби безпосередньо на своїх кордонах із білоруським самопроголошеним президентом Лукашенком, ставши головним адвокатом широких санкційних заходів проти авторитарного режиму в Мінську.

depositphotos/WEAD

Голос литовської зовнішньої політики не робить цю країну головним актором у Європейському Союзі, але вочевидь змушує рахуватися з позицією Вільнюса. Ба більше, Литва вже створила прецедент, запровадивши санкції проти білоруських високопосадовців швидше за ЄС (і, власне, не дочекавшись зеленого світла з Брюсселя). Литва також пропонує своє бачення світової геополітики на експорт. До прикладу, у двосторонніх діалогах України з литовською делегацією на теренах ПАРЄ обов'язковою темою останніх двох років є Китай і пошук шляхів для зменшення його впливу на регіон Східної Європи. Українська делегація у таких дискусіях, як правило, не може запропонувати чогось змістовного або досяжного, обіцяючи подумати і вирішити згодом.

Коли вже розглядаємо Литву, то маємо розуміти, що зовнішньополітичні позиції та дії останньої не є спорадичними. З метою забезпечення можливостей для власних дипломатичних маневрів Литва постійно оновлює національне законодавство, що й створює варіанти швидкого реагування на виклики мінливого світу. Так, для забезпечення прийому білорусів, які зазнали політичних переслідувань чи побоювалися за свою безпеку, було внесено зміни до постанови уряду Литовської Республіки «Про оголошення надзвичайного стану» щодо в’їзду іноземців з особливих гуманітарних причин (згадаємо тут, що подібну ініціативу групи депутатів Верховної Ради України навіть і не обговорювали всерйоз в українському політикумі). Поглиблення співпраці з Тайванем стає можливим через внесення змін до законодавства про торгові представництва, яке ще до червня цього року дозволяло відкривати їх лише у державах, у яких є литовські дипломатичні представництва чи консульства. Іншими словами, думка Лукаса не стала наслідком якогось одного чи серії вдалих політичних кроків сильних лідерів. Натомість це підготовлена і захоплива у своїй послідовності поведінка литовської держави.

Те, що робить Литва, якраз і є розбудовою міжнародної суб’єктності. Санкції, послідовна політика невизнання Лукашенка, злагоджена комунікація щодо протидії Китаю у результаті зміцнюють позиції Вільнюса на міжнародній арені. Вищенаведені приклади розкривають, звісно, лише частину будівельного процесу, але вони досить добре вловлюють ключове: послідовна зацікавленість країни у розвитку співпраці з певним регіоном, уявлення про принципи та червоні лінії такої співпраці, створення та швидке оновлення національного законодавства, що стосується закордонних справ, уявлення про власних союзників не лише в географічному сенсі, але й у ідейному, розуміння власних сильних сторін та унікальності і проектування політики відповідно до цього.

Британія після Брекзиту

Іншим прикладом формування ідентичності на міжнародному рівні через санкційну політику є озвучена 22 липня 2021 року заява міністра закордонних справ Сполученого Королівства Домініка Рааба. Він оголосив про запровадження санкцій проти п'ятьох осіб, причетних до корупції в Екваторіальній Гвінеї, Зімбабве, Венесуелі та Іраку. За інформацією британського МЗС, один із підсанкційних суб'єктів з Екваторіальної Гвінеї витрачав незаконно привласнені державні кошти (так звані misappropriated funds) на маєтки, приватні літаки та навіть інкрустовану кристалами рукавичку, що належала Майклу Джексону та свого часу була оцінена на аукціоні в Беверлі Хіллз у 275 тис. дол.

The UK ?? has today sanctioned five more corrupt individuals under our Global Anti-Corruption sanctions regime.

We will do all we can to fight the blight of corruption and pursue those that line their pockets at the expense of developing nations. https://t.co/hn8YQwjfFr

— Dominic Raab (@DominicRaab) July 22, 2021

Липнева заява Рааба — один із серії подібних санкційних анонсів від зовнішньополітичного відомства Сполученого Королівства за останні пів року. Безсумнівно, це пов’язано з Брекзитом та юридичним від’єднанням санкційної політики Туманного Альбіону від відповідної політики ЄС, а також із вибудовуванням нової міжнародної суб’єктності Королівства (хоч як би дивно це не звучало для країни, над якою ще століття тому ніколи не заходило сонце).

Вихід зі складу Європейського Союзу потребував від Лондона запуску автономного санкційного законодавства. Сполучене Королівство не просто кодифікувало існуючі практики щодо санкцій, а й суттєво їх доповнило. Одним із нових треків санкційної політики Британії тепер є й санкції у зв’язку з корупцією. Їх запровадження стало можливим завдяки прийняттю цього року Глобального антикорупційного санкційного законодавства (Global Anti-Corruption Sanctions Regulations). Як прийняття акта, так і перші приклади його застосування демонструють своєрідне лідерство Британії у боротьбі з безкарністю корупціонерів з авторитарних (а часом навіть досить демократичних) держав.

У своїй програмній заяві перед Палатою громад міністр закордонних справ Сполученого Королівства окреслив контури нової санкційної політики. Характеризуючи санкції як «криміналістичні заходи» (і це не аналог українського ноу-хау «правильне рішення»), він наголосив, що запровадження останніх слугуватиме чітким сигналом того, що британський народ не дозволить іноземним деспотам, тиранам і топ-корупціонерам купувати нерухомість на Кінгс-Роуд у Лондоні чи робити різдвяний шопінг на Найтсбрідж.

Домінік Рааб також запевнив, що Сполучене Королівство рішуче проводитиме активну боротьбу з порушниками прав людини і топ-корупціонерами, виводячи на світло випадки кричущих порушень прав людини і виступаючи як сила добра у світі. Боротьба, розпочата Британією, має окреслено ідеологічний характер. У цій боротьбі санкції виступають головною зброєю. Як наслідок активізації Лондона, лише протягом останнього року під британські санкції потрапили Олександр Лукашенко, його син, ряд білоруських високопосадовців, керівництво військової хунти в М'янмі, силовики в Чечні, посадовці служби безпеки Венесуели, бізнесмени, причетні до корупції в Південній Африці, корумповані посадовці та їхні родичі з Екваторіальної Гвінеї, Зімбабве, Іраку та інші.

У Британії в зв’язку з Брекзит колишні санкційні режими, ініційовані ЄС, мають трансформуватися у внутрішні акти законодавства. Так і сталося з тим, що стосується санкцій проти окремих громадян та юридичних осіб Росії через окупацію Криму. 2019 року Міністерством закордонних справ Британії було прийнято відповідне Регулювання, яке і в назві відображає згаданий вище трансформаційний процес, — The Russia (Sanctions) (EU Exit) Regulations 2019. За цим актом визначаються види санкцій, правила їх адміністрування, можливі винятки із санкційного режиму, відповідальність за порушення тощо. Більш того, до Регулювання Управління з імплементації фінансових санкцій (Office of Financial Sanctions Implementation, OFSI) додатково підготувало багатосторінкові інструкції з його застосування, а також таблиці, які зручно групують інформацію про можливу відповідальність для порушників санкцій.

Більшість справ, що стосуються порушення британських санкцій, залишаються непублічними. Але справа Standard Chartered Bank 2020 року потрапила до британської, та й світової преси. Передусім через безпрецедентний розмір штрафу — 20,5 млн фунтів стерлінгів, що став найбільшим у історії OFSI. Один із найбільших банків у світі надавав кредити турецькій «дочці» підсанкційного російського «Сбербанка». Попри те, що кредити надавалися не напряму підсанкційному суб’єкту, OFSI тлумачив такі дії як порушення санкційного режиму та ініціював розслідування, що й призвело до призначення штрафу.

Хоча наведені тут приклади Литви та Британії різняться на перший погляд, однак зрештою вони зводяться до спільного знаменника. Як Лондон, так і Вільнюс із різною інтенсивністю, але послідовно закладають фундамент своєї суб'єктності, цементують своє право мати вагомий голос у вирі мінливої міжнародної політики.

Що не так з українським законом «Про санкції»

Якщо Україна планує якісно змінювати свою зовнішню політику, то вона точно не має оминати увагою практику країн, які просунулися значно далі від нас у побудові власної міжнародної суб’єктності. Одним з очевидних кандидатів для підготовки бази послідовної реакції на виклики світової політики є коригування написаного на коліні діючого закону «Про санкції».

Прикро визнавати, але Рада національної безпеки і оборони (орган, відповідальний за запровадження санкцій) самоусунулася від процесу реформи санкційного законодавства. Спорадичні акції, або ж п'ятничні санкційні пакети, не додають нам міжнародної ваги, хоча і є помітним каталізатором внутрішньополітичних процесів. Такий розвиток подій здебільшого зумовлений дефектним законодавством і доволі особливим розумінням меж застосування санкцій серед членів РНБОУ.

Закон «Про санкції» не висуває вимог до обґрунтованості чи інформативності рішень, якими запроваджуються санкції (перечитайте заяву британського МЗС, аби краще відчути вищу математику у питаннях необхідності санкцій), у ньому не визначені органи, які могли б здійснювати моніторинг дотримання санкцій, не врегульовано порядок такого моніторингу (натомість у Британії функціонал цілої низки урядових органів і департаментів включає відстежування виконання санкцій), відсутня бодай згадка про обхід санкцій як явище та можливості адміністративної реакції на подібні процеси (натомість британське законодавство містить розлогі норми щодо обходу, а інструкції від управління фінансових санкцій при Міністерстві фінансів ще детальніше орієнтують у тому, що може вважатися обходом), не передбачено можливості приєднуватися до санкцій партнерів України чи інших міжнародних організацій, крім ООН, тощо. Усе це робить українські санкції кволими і нелогічними для міжнародної авдиторії.

Практика застосування закону також строката. Останнім часом санкції стали замінником якісної правоохоронної, інформаційної та міжнародної політики держави, оскільки ними намагаються вирішити питання внутрішнього порядку денного.

Українські санкційні режими так і не стали мірилом нашої зовнішньополітичної сили і ваги. Причина цього полягає у слабкому інституційному забезпеченні санкційного вектора, бажанні креативно, але не коректно використовувати наявні правові інструменти або переносити іноземний досвід на вітчизняні терени без належної їх «акліматизації» (взяти хоча б санкції проти власних громадян, які існують у США і застосування яких має безліч винятків, та українську практику санкціонування власних громадян без зрозумілих критеріїв, а головне, потреби).

Понад те, українське «особливе розуміння» санкційних механізмів, продемонстроване хоча б нещодавньою практикою запровадження обмежуючих заходів усередині країни, накладає відбиток на те, як ми ставимося до санкцій, запроваджених іншими.

У контексті Британії, до прикладу, ми не враховуємо того факту, що її санкції не в останню чергу покликані демонструвати принциповість Сполученого Королівства та відображати його міжнародну суб’єктність. І це не лише інтуїтивна здогадка чи інтелектуальна вигадка, але й визначена законодавчо мета санкційної політики Британії. Остання характеризується як «сигналізування про несприйняття певної поведінки». Іншими словами, для Британії санкції як символічний знак так само важливі, як стримування підсанкційного суб’єкта від дій, що суперечать британським інтересам і міжнародному праву або як примус режиму чи представників режиму до зміни власної поведінки. З цієї тези випливає і відповідь на одвічне питання про ефективність санкцій: вони хоча б частково ефективні доти, доки сигналізують про позицію держави та допомагають останній стверджувати власну міжнародну суб’єктність.

Звісно, якщо дійде до диспропорційної ваги символічності у санкціях порівняно з матеріальним їх впливом, то й сигналізування втратить у значущості. Тому важливим є й контроль за виконанням санкцій і недопущення їхнього обходу. Ті держави, що далі просунулися у розумінні та рекламуванні своєї міжнародної суб’єктності, певно, найкраще це усвідомлюють.

Як це робиться в США

Так, торік США затвердили рамкові інструменти моніторингу і дотримання санкцій, за якими компанії мусять мати як мінімум п’ять процедур для відслідковування санкцій, а саме: оцінка ризиків, внутрішня перевірка, тестування й аудит, тренінги і зобов’язання керівництва. Слідування цим правилам напряму визначає рівень відповідальності компанії у разі виявлення Управлінням по контролю за іноземними активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) порушень санкційних програм. Рамкові інструменти моніторингу і дотримання санкцій доповнюють оновлені 2009 року керівні принципи застосування санкцій, в яких також детально викладено вимоги щодо дотримання санкційних обмежень, вжитих урядом США.

ZN.UA

Останнім і показовим прикладом того, як санкції, що стосуються окупації Криму, працюють у США, стало рішення OFAC про штраф проти міжнародної компанії з фінансових операцій Payoneer. Після розслідування OFAC було встановлено, що Payoneer проігнорувала вимоги санкційного законодавства, зокрема, компанія через відсутність мінімальної перевірки, чи перебувають контрагенти під санкціями, грубо порушила вимоги вищевказаних регуляторних актів OFAC. Так, американське відомство виявило, що Payoneer обробляла трансакції у порушення кримських санкцій, санкцій проти Зімбабве і санкцій проти Ірану. В результаті відсутності внутрішнього комплаєнсу фінансовий гігант провів близько 2260 незаконних фінансових операцій. Враховуючи, що компанія після виявлення порушень звільнила голову відділу комплаєнсу, надала всю запитувану інформацію, вжила дій для оновлення спеціального софту (який унеможливлює трансакції, наприклад, до Криму), OFAC пішла на врегулювання спору з Payoneer і погодилася на виплату компанією штрафу у сумі 1,5 млн дол.

Іншим цьогорічним показовим кейсом стала виконавча процедура проти італійської компанії Nordgas, яка ще 2010 року намагалася в обхід американських санкцій придбати обладнання для газових котлів із наміром перепродати їх до Ірану. 2010-го американська сторона повідомила, що не може продати обладнання через санкції проти Ірану. Nordgas уже 2012 року, ввівши в оману американського контрагента, уклала контракт, де зазначила, що кінцевий споживач знаходиться в Італії. Розслідування OFAC встановило, що кінцевим споживачем виявилися іранські підсанкційні компанії. Після встановлення факту незаконного продажу газового обладнання Nordgas почала співпрацювати з OFAC та надала всю документацію. Як наслідок розслідування, італійська компанія уклала врегулювання з американським відомством із сумою штрафу в розмірі 950 тис. дол.

Серед інших компаній, що потрапили до поля зору OFAC лише за останні півтора року, є такі транснаціональні компанії, як BitPay, Amazon, Deutsche Bank Trust Company Americas, BitGo та інші.

Так, дотримання американських санкційних програм вимагається не лише від компаній чи осіб, які знаходяться на території США, а й від іноземних контрагентів, що працюють з американським ринком або проводять гроші через американські банки. OFAC має у своєму розпорядженні окремий підрозділ з розслідувань, який за необхідності уповноважений збирати інформацію для встановлення фактів порушень санкційного режиму. Такі широкі повноваження дають можливість OFAC ефективно контролювати вимоги санкційних програм і реагувати на порушення.

Як бачимо, до моніторингу санкцій держави з розвиненою міжнародною суб’єктністю підходять дуже енергійно. Як і до самих рішень про запровадження санкцій, їх пояснення, обґрунтування та моніторингу. Санкції насправді є одним із найважливіших і найдієвіших інструментів відшукання зовнішньополітичної суб’єктності. Проте не все, що називається санкціями, може таку суб’єктність гарантувати. Україні належить зробити ще багато для того, щоб її санкції справді допомогли сигналізувати про нашу міжнародну позицію та забезпечували статус серйозного міжнародного гравця в регіоні.