Дипломатична служба України: версія 2018

Дипломатична служба України вже котрий рік переживає кризу. Та й чи могло бути інакше, коли розбалансовано весь механізм державного апарату? І хоча система так-сяк працює, проте проблеми - кадрові, фінансові, управлінські - нагромаджуються. А коли професіоналів стає дедалі менше, а завдання у воєнних умовах стають дедалі складнішими, ефективність зовнішньополітичного відомства знижується.

Помилки ж на дипломатичному фронті дорого коштують і державі, і суспільству.

Та 19 грудня дипслужба отримала шанс реформуватися: цього дня набув чинності Закон "Про дипломатичну службу". Які саме зміни очікують зовнішньополітичне відомство - в інтерв'ю держсекретаря МЗС України Андрія ЗАЯЦЯ.

- Андрію Івановичу, одні дипломати очікують, що новий закон про дипломатичну службу стане кроком до її реформування. Інші - налаштовані критичніше і, посилаючись на досвід багатьох країн, дивуються: навіщо спеціальний закон про дипломатів, коли вже є закон про державних службовців? То навіщо цей закон?

- Він, безумовно, потрібен, адже дипломатична служба є особливим видом держслужби.

Аналіз закону про державну службу, який набрав чинності 1 травня 2016 р., показав, що розрив між цим законом та законом про дипслужбу, прийнятим ще у 2001 р., став непомірним і поставив дипломатичну службу в дуже двояке правове становище. Українська дипломатія потребувала сучасного законодавчого регулювання, яке б враховувало як реформування держслужби загалом, так і специфіку дипслужби.

Її особливість полягає в тому, що, по-перше, дипломати від'їжджають у довготермінові відрядження до іноземних держав. Це викликає низку специфічних питань, які необхідно врегулювати, у тому числі й на законодавчому рівні. По-друге, дипломати, на відміну від класичних держслужбовців, повинні володіти іноземними мовами, відповідати іншим професійним критеріям, які на класичній державній службі можуть не братися до уваги.

Новий закон визначає ці специфічні моменти. В усьому іншому ми - класичні державні службовці.

Закон про дипломатичну службу, який є "Конституцією дипслужби", дуже новаторський. Він має лише 27 сторінок без прикінцевих положень і складається з 44 статей. Розробники прагнули, аби за ступенем деталізації закон не перетворився на інструкцію з діловодства. Ми дотрималися підходу, що в законі мають бути закріплені засадничі елементи, які повинні визначатися законами України, а не докладно прописані всі дрібні моменти - коли, на якій сторінці, в скількох примірниках… Деталізація в ньому тільки там, де це необхідно.

- Чим ця "Конституція" відрізняється від попереднього закону про дипслужбу?

- По-перше, закріпили обов'язкове знання дипломатами двох іноземних мов. Ніхто не буде підвищений на дипломатичній посаді, якщо не володіє однією мовою на рівні B1, а другою - на рівні B2. Ніхто не може перемогти в конкурсі на дипломатичну посаду, якщо не знає двох іноземних мов. При цьому хотів би зазначити: ні Дипакадемія, ні МЗС не є навчальними закладами. Ми нікого не будемо вчити мов з нуля. Це не наша функція. Наша функція - створити умови, щоби працівник підтримував знання мов і вдосконалював ті, які знає на недостатньому рівні.

По-друге, зафіксували обов'язковість і плановість ротацій. По-третє, передбачили перебування працівників дипломатичної служби у розпорядженні. Тепер дипломат, який повертається з-за кордону і не може зайняти посаду свого рівня в центральному апараті, бо немає вільного місця, - буде закріплений за певним підрозділом, буде працювати і до півроку отримувати зарплатню.

Цим законом ми також урегульовуємо ситуацію, коли дружина дипломата або її чоловік є громадянами іноземної держави. За попереднім законом, ми не могли відмовити у призначенні на посаду переможцеві конкурсу, дружина якого або чоловік якої є, наприклад, громадянином Російської Федерації. Раніше ми цього й не могли знати: отримання такої інформації не могло бути передбачене у процедурі проведення конкурсу. Про це дізнавалися тоді, коли людина починала оформлятися.

Така ситуація і незручна, і суперечить інтересам національної безпеки. У нас був випадок, коли жінка, громадянка України, перемогла в конкурсі на посаду в посольство в одній з арабських країн. І вже під час оформлення з'ясувалося, що в неї чоловік - громадянин Ірану. А ця арабська країна не видає громадянам Ірану навіть в'їзних віз. Як бути в цій ситуації? Закон про державну службу не дає відповідей на такі запитання.

Тепер закон про дипслужбу каже: однією з підстав вступу на дипломатичну службу є "відсутність обставин, що можуть перешкоджати виконанню посадових обов'язків під час роботи в системі органів дипломатичної служби". Це означає, що ми в законний спосіб маємо можливість врегулювати ситуації, про які я говорив вище. Або, скажімо, спецслужби, відповідно до наявної в них оперативної інформації, попереджають про підвищену вербувальну уразливість переможця конкурсу. І тоді ми на законних підставах приймаємо відповідні рішення.

- Одне з найболючіших питань дипслужби - це питання ротації. Ви казали, що вона буде обов'язкова. Але як ротація відбуватиметься? Не раз траплялося так, що дипломат, який вигравав конкурс у посольство, без жодних пояснень мусив розпаковувати валізи, а у відрядження їхала інша особа, котра не брала участі в конкурсі або проходила його формально.

- Закон про дипслужбу передбачає кілька ключових елементів у питанні ротації. Перший елемент - це плановість. Причому не декларативна, а реальна.

Вже на початку листопада цього року ми затвердили план ротації на 2019 р. І сьогодні всі ті, хто працює в центральному апараті й затверджений на посади в закордонні дипломатичні установи, знають, куди вони поїдуть, коли та на яку посаду. Це не стосується тих, хто потребує погодження президента України - генеральних консулів, радників-посланників, радників: вони мають дочекатися відповідного погодження. Всі інші вже можуть будувати сімейні плани - відпустки, навчання дітей у школах, корегувати професійні плани членів родини.

Другий елемент - це обов'язковість участі в ротації. У нас є деякі колеги, котрі роками працюють у центральному апараті на дипломатичних посадах і не подають заяв на роботу в посольства й консульства. Тепер я як керівник державної служби маю законне право запропонувати всім тим, хто працює на дипломатичних посадах більше чотирьох років, дві посади за кордоном. І якщо вони відмовляються, то це є підставою для звільнення.

Закон дає нам можливість збалансувати професійну якість працівників за кордоном і в центральному апараті. У нас подекуди є дві крайнощі: одних неможливо випхати за кордон, інших неможливо затягти в апарат. Але дипломат не є повноцінним дипломатом, якщо він не працює за кордоном. Також він не є повноцінним дипломатом, якщо не працює в центральному апараті: він втрачає зв'язок з Батьківщиною, реаліями України.

Третій елемент ротації - підготовка перед відрядженням. Закон передбачає можливість виведення у розпорядження перед відрядженням на термін до двох місяців, щоб дипломат міг фахово підготуватися і пройти професійне стажування. Зараз дуже часто вже призначений працівник не може полишити свою ділянку роботи, щоб готуватися до виїзду за кордон. У результаті, стажування часто відбувається формально, і людина приїжджає в дипустанову непідготовленою.

Зараз такого працівника можна вивести в розпорядження. При цьому посада звільняється, і на неї ми можемо взяти дипломата, який повернувся з-за кордону.

- Як буде з ротацією послів? Це нейпринятно, коли в одних посольствах посли сидять по 8-12 років, а в інших - їх немає по три-чотири і більше років…

- До послів та постійних представників не може застосовуватися порядок ротації, у класичному розумінні, оскільки їх призначення належить до конституційних повноважень президента. Відтак, якщо є політична доцільність у тому, щоб хтось із послів працював шість або більше років, то, виходячи з політичної доцільності, ніщо не заважає президентові України продовжувати користуватися послугами цього посла.

- Але це суперечить практиці, прийнятій демократичними країнами, де посли обіймають посаду три, максимум - чотири роки, після чого їх замінюють.

- У кожній країні - своя конституційна система. За українським Основним законом, призначення глав дипломатичних представництв - виключна компетенція глави держави.

- У ротації, крім політичної доцільності, є й практична: чим довше посол обіймає свою посаду, тим швидше він втрачає зв'язок зі своєю країною.

- Я знаю й розумію вашу аргументацію. Але немає нічого незвичайного в тому, що посол перебуває на посаді шість або вісім років. У багатьох країнах ЄС це хоч і не поширена практика, проте й не надзвичайна ситуація. Це питання політичної доцільності. Закон регулює, призначення яких дипломатичних службовців відбувається з політичних мотивів главою держави в рамках його конституційних повноважень, а яких - за стандартною адміністративною процедурою без політичних впливів.

- Що стосується призначення дипломатів за стандартною процедурою, то дивує, що в адміністрації президента затверджують кандидатури не лише послів, а й радників і радників-посланників. У ряді випадків після успішного проходження співробітниками МЗС конкурсів на посади радників у посольства їхні кандидатури не затверджувалися в АП. Чи не порушує такий підхід положення статті 5 пункт 6 Закону про дипслужбу про керівництво МЗС діяльністю органів дипломатичної служби?

- Як керівник державної служби я керуюсь актами законодавства - Законом про дипломатичну службу і чинним указом президента. Оскільки цей указ передбачає погодження радників-посланників і радників главою держави, то я, як державний службовець, виконую положення цього указу.

Критикам цього механізму хотів би нагадати, що відповідний указ було видано ще 2008 р. Він, фактично, повторив норму аналогічного указу, виданого ще президентом Кучмою. У 2009 р. Конституційний суд визнав указ таким, що відповідає Основному закону. Тут більше нічого додати.

- Чи планує МЗС вносити пропозицію про зміну положень цього президентського указу?

- Такі ініціативи - поза моєю компетенцією як керівника державної служби. Це питання політичне, і для цього є політичне керівництво міністерства. Наскільки мені відомо, таких намірів у керівництва немає.

- Для того, щоб Закон про дипслужбу запрацював, необхідні ще підзаконні акти. Раніше ви казали, що їх близько 40. Їх уже підготували?

- В результаті останньої інвентаризації, ми нарахували приблизно 25 підзаконних актів. Це і укази президента, і постанови Кабінету міністрів, і міжвідомчі накази, які наповнюватимуть практичним сенсом норми Закону про дипслужбу.

Окремі документи вже прийнято. Наприклад, кілька місяців тому затвердили статут Дипломатичної академії. Минулого тижня уряд прийняв один з актів, який непоетично називається "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету міністрів". Цим досить технічним, але потрібним документом ми скасовуємо класності першого і другого секретаря, вводимо посаду "консула України" замість "консула - керівника консульської установи" тощо. В Міністерстві юстиції вже зареєстровано наказ про затвердження порядку ротації.

З тих справді важливих актів, які буде прийнято найближчим часом, виокремив би, по-перше, положення про обслуговуючий персонал закордонних установ. Цей документ дозволить нам наймати місцевий персонал, а не розсилати по всьому світу з сім'ями водіїв, завгоспів тощо, оплачуючи їм квитки, квартири і т.д.

По-друге, документ про упорядкування здійснення компенсаційних виплат працівникам закордонних установ. Це дозволить нам відмовитися від останнього радянського акта законодавства, яким ми керуємося, - "Правил об условиях труда советских работников за границей", затверджених Держкомпраці СРСР у 1974 р. Гордий, що ми позбулися останнього радянського акта. Мені соромно, що для цього знадобилося 27 років незалежності. Це треба було зробити набагато раніше!

По-третє, постанову уряду, яка дозволить нам у загальну процедуру конкурсів на державну службу вписати окремим розділом специфіку конкурсів на дипломатичну службу - іноземні мови, близькі родичі, стан здоров'я тощо.

По-четверте, порядок надання медичних послуг і медичного страхування для тих, хто працює закордоном. Думаю, що документ буде збалансованим і враховуватиме потреби й інтереси як держави, так і дипломата. Сподіваюся, що уряд зможе прийняти цю постанову впродовж місяця. Вона дуже важлива. У чинній системі все залежить від керівника дипустанови, який вирішує питання оплати медичних послуг. З одного боку, це втручання в особисте життя працівника та членів його сім'ї. З другого - широке поле для суб'єктивізму.

В розробленому нами порядку основна форма надання медпослуг - медичне страхування за кордоном. Ця форма буде застосовуватися в усіх країнах, у яких працює страхова медицина. З переліком винятків, які не можуть включатися до договорів страхування. В країнах, із якими укладено міжнародні договори про взаємне надання таких послуг на безоплатній основі, все буде, як і було. А ось у небагатьох країнах, де немає страхової медицини, будемо працювати за принципом відшкодування вартості фактично наданих медпослуг.

- До недоліків закону зараховують слабкий парламентський контроль…

- Коли під час обговорення законопроекту про дипслужбу у Верховній Раді народні обранці апелювали до того, що сенат Сполучених Штатів погоджує кандидатури послів, то їм відповідали, що сенат у США керується конституцією США, а парламент в Україні - Конституцією України. А за українським Основним законом, призначення глав дипломатичних представництв - виключна компетенція глави держави.

Нині я не бачу недоліків у законі. Якщо вони й є, то нам знадобиться, щонайменше, півроку, аби на практиці побачити, чого не врахували. Тому ми, як лікарі, спостерігаємо за "пацієнтом" і через рік ставимо діагноз: чи потрібні зміни, і які. Тоді й будемо пропонувати Верховній Раді розглядати ці зміни.

- Відплив із зовнішньополітичного відомства кваліфікованих кадрів уже давно став загрозливою проблемою. Як в МЗС планують утримати професіоналів? Чим будете стимулювати - гривнею, відрядженнями?

- Це є бичем не тільки дипломатичної служби, а й усієї державної служби. І, повірте мені, не лише державної служби України. На відміну від приватного сектора, де стимулювання більш гнучке, в державному секторі воно досить зарегламентоване.

Що стосується працівників нижчої ланки, які тільки починають свою кар'єру, то мій дворічний досвід на посаді свідчить, що залучення через зовнішні конкурси нових працівників дозволяє нам отримувати, загалом, дуже хороший професійний рівень. Проте досвід, який набувається довгими роками, нічим, крім досвіду, не замінити.

Тому вже нинішнього року ми запровадили перехід працівника з категорії "В" (фахівці) до категорії "Б" (керівники відділу, департаменту тощо) тільки за конкурсом. Поза конкурсом рядовий дипломат не може стати керівником підрозділу. Ми відкриваємо конкурс, у ньому беруть участь усі, хто відчуває в собі сили, як з міністерства, так і з-поза його меж. За результатами цього конкурсу ми порівнюємо не лише професійну підготовку кандидатів, а й їхні управлінські, організаторські якості.

- У приватних розмовах багато дипломатів скептично ставляться до конкурсів на керівні посади.

- Вважаю, що в усьому, де тільки можна, треба знижувати суб'єктивний фактор. Важливі рішення не повинні залежати від однієї людини. Бо керівник, який сьогодні одноособово прийняв те чи інше рішення щодо кар'єри свого підлеглого, завтра може піти, а на його місце прийде людина, котра може мати іншу думку щодо цього співробітника. Тому я прихильник колегіальних рішень щодо будь-якої кар'єри того чи іншого колеги.

- Як забезпечуватиметься об'єктивність і незаангажованість рішень конкурсних комісій? Бо, як каже моя колега, "у нас же країна кулібіних"…

- Є кілька запобіжників.

Перший: початковий етап будь-якого конкурсу - комп'ютерне тестування на знання законодавства. Тестування відбувається в такий спосіб, що кандидат може розраховувати лише на себе та свої знання.

Другий: ситуаційне завдання, яке не стосується професійної діяльності, а пов'язане з організацією роботи в колективі і врегулюванням конфліктів. Результати друкуються на комп'ютері, і 12 членів конкурсної комісії (кожен із яких письмово оцінює кожну роботу за кількома критеріями) не бачать прізвищ авторів цих письмових робіт. Вони можуть розуміти, хто автор, тільки тоді, коли є один кандидат.

Третій: під час співбесіди кандидатів із комісією кожен із її 12 членів ставить свої власні оцінки також, які фіксуються у протоколі оцінювання.

Коли мене запитують, наскільки прозорими є конкурси в МЗС, то я прошу подивитися на сайті нашого Міністерства, скільки конкурсів завершується без переможця. Їх чимало. Це означає, що всі ті кандидати не відповідають нашим очікуванням.

- Ви неодноразово казали, що третина дипломатів - це баласт. Як МЗС планує його "скидати"?

- Я покладав великі сподівання на щорічне оцінювання, яке щойно закінчилося. Воно є свого роду атестацією держслужбовців, що колись проводилася. Отримані результати мене розчарували. Кожен керівник мав оцінити виконання своїми підлеглими завдань, визначених їм на початку року. Керівник мусив поставити "відмінно", "позитивно" або "негативно". На весь апарат - тільки одна негативна оцінка. Це свідчить про те, що, на жаль, не всі керівники готові виявляти принциповість.

На виправдання керівників зазначу, що недосконалою виявилася й процедура оцінювання, яку цього року застосовано вперше. І колеги з Нацдержслужби, котрі її розробляли, гадаю, теж погодяться з необхідністю вдосконалення системи оцінювання. Ми всі проблемні питання врегулюємо, щоб у 2019 р. версія "щорічного оцінювання 2.0" була досконалішою.

Висновок, який ми зробили, полягає в тому, що, оскільки дипломатична служба є державною службою особливого характеру, то й оцінювання для дипломатичних службовців теж треба прописувати специфічне.

- І що буде з тими дипломатами, які отримають "незадовільно"?

- Їх буде звільнено.

- Повернімося до теми вербувальної уразливості певних груп дипломатів.

Недавно стало відомо, що рідний брат Ігоря Прокопчука - представника України при міжнародних організаціях у Відні - генерал російської поліції, віце-президент Інтерполу Олександр Прокопчук. Я не закликаю до полювання на відьом. Але де межа між дотриманням елементарних правил безпеки та наміром утримати в дипкорпусі професіоналів? І хто буде визначати цю межу?

- По-перше, хотів би сказати, що всі ми високо цінуємо професіоналізм Ігоря Прокопчука. Тут не може бути дискусії. Його багатолітня праця, у тому числі й на посаді постійного представника у Відні, свідчить сама за себе.

Щодо вербувальної уразливості певних груп, то тут є декілька пластів проблеми. Перший - це фільтр тих нових кадрів, які приймаються на дипслужбу. Я вважаю, що ті запобіжники, які передбачені законом, і всі імплементаційні процедури дозволяють нам бути впевненими, що ми не пустимо потенційно небезпечних чи уразливих людей на дипломатичну службу.

Другий пласт - це ті, хто вже працює на дипломатичній службі. Контррозвідувальними заходами МЗС не займається: це не наша функція. Тут першочергову роль відіграє контррозвідка, яка належить до функцій СБУ. Ми надаємо їй повну інформацію, якою володіємо, аби колеги, керуючись своїми професійними критеріями, оцінювали контррозвідувальні загрози, які можуть бути щодо тієї чи іншої людини.

- Коли говорять про реформування зовнішньополітичного відомства, постійно звертають увагу на необхідність автономізації в центральному апараті МЗС. Чи отримують деск-офісери більше повноважень у прийнятті рішень, які не потребують залучення рівня керівника департаменту?

- На жаль, проблем у цьому більше, ніж досягнень.

Зараз триває реформа системи державного управління, один із елементів якої передбачає зміни структури міністерств. На наше глибоке переконання, їй має передувати функціональне обстеження міністерств за єдиною методикою. Тільки воно може показати, на яких ділянках перевантаження, а на яких - недовантаження. Це дозволить створити структуру, яка дасть можливість більш рівномірно розподілити навантаження серед працівників. Сьогодні воно дуже нерівномірне.

Та доки, за результатами функціонального обстеження, не буде запроваджено адаптовану структуру управління, доти перенесення прийняття рішень згори донизу чи навпаки матиме абсолютно суб'єктивний характер, і воно не може розглядатися як вирішення проблеми. Це буде якесь ad hoc - тимчасове рішення, що залежатиме від того, хто очолює підрозділ. Ми повинні змінювати не суб'єктивні підходи. Ми повинні створювати структури, які не залежатимуть від суб'єктивних рішень.

- В умовах війни з Росією президент часто порівнює дипломатів із військовими. Як і армія, дипломатія дешевою не буває, і недофінансування - одна з найсерйозніших проблем зовнішньополітичного відомства. Бюджет 2019 року дозволяє реалізувати ті завдання, які стоять перед дипломатичною службою в умовах російської агресії?

- Закон про держбюджет на 2019 р. визначає для дипслужби, практично, той самий обсяг фінансування, що й нинішнього року. Цього достатньо, аби дипломатична служба була забезпечена належним чином і мала можливість належно виконувати свої функції. Будемо зосереджувати наявний ресурс на пріоритетах - запровадженні електронного документообігу, автоматизації надання консульських послуг, підвищенні ефективності використання нерухомості за кордоном, зниженні непродуктивних витрат тощо.