З "небес" на землю. Як має виглядати бюджетна децентралізація в Україні

Сьогодні ні в кого не викликає сумніву, що формування ефективного місцевого самоврядування потребує децентралізації влади, зокрема, щодо прийняття бюджетних рішень, від яких і залежить надання високоякісних і доступних публічних послуг, задоволення інтересів громадян у різних сферах життєзабезпечення територій. Вирішення цих завдань передбачено Концепцією реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні (схвалена розпорядженням КМУ від 1 квітня 2014 р. №333-р).

За останні 15 років питання бюджетної децентралізації неодноразово вносилися до порядку денного. Однак у практичних кроках на цьому шляху була відсутня системна логіка, за якою бюджетна децентралізація є частиною більш загальної проблеми створення ефективно функціонуючої багаторівневої бюджетної системи. Остання має створювати умови для ефективного та відповідального виконання органами влади всіх рівнів своїх функціональних повноважень у межах ресурсів відповідних бюджетів. Існуючі підходи до формування місцевих бюджетів таких умов не створюють.

По-перше, законодавство України не містить чіткого розподілу функціональних і відповідних видаткових повноважень центральних і місцевих органів влади, а також у системі органів місцевого самоврядування (ОМС). Такий розподіл виключав би їх дублювання, визначаючи чітку відповідальність за прийняття рішень і надання конкретних видів суспільних благ і послуг. У Законі України "Про місцеве самоврядування" повноваження ОМС сіл, селищ, міст поділяються на власні та делеговані. У Бюджетному кодексі України (БКУ), який розподіляє видатки між різними видами місцевих бюджетів, такого поділу немає, а визначено лише видатки, що враховуються і не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Зазначена невідповідність функціональних і видаткових повноважень призводить до того, що ОМС вважають, що видатки, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, пов'язані з виконанням делегованих їм повноважень, а тому їх фінансування повинне забезпечуватися з державного бюджету України. Проте аналіз норм названих законів не підтверджує відповідності видатків, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, делегованим повноваженням ОМС.

По-друге, важливим фактором, який дестимулює розширення власної податкової бази місцевих бюджетів, є існуючий підхід до надання дотацій вирівнювання. Згідно з ним податки, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, включено до системи вирівнювання без встановлення будь-яких обмежень щодо їх вилучення. Зростання податкових надходжень суттєво не поліпшує бюджетної ситуації, а лише змінює структуру доходів місцевих бюджетів. Більш того, внаслідок такого перерозподілу регіони з вищими середньодушовими доходами місцевих бюджетів (до отримання дотацій вирівнювання) нерідко опиняються у гірших умовах за показником доходів. Наприклад, у 2013 р. першу позицію за рівнем доходів місцевих бюджетів (до перерозподілу) займала Дніпропетровська область (141,9% від середнього по регіонах України показника), тоді як після вирівнювання - лише дев'яте (102,9%). Майже таку дохідну забезпеченість після вирівнювання мали Черкаська (102,2%), Хмельницька (103,1%) і Волинська (103,1%) області, доходи яких (без дотацій вирівнювання) становили відповідно 91,3, 78,7 та 64,5% від середнього по регіонах України показника. При цьому доходи Харківської області до перерозподілу перевищували середній показник (108,5%), тоді як після вирівнювання виявилися меншими від середніх - 92,7%.

Такі процеси знижують зацікавленість ОМС у створенні сприятливих умов для розвитку економіки регіону і розширення власної податкової бази, а також не сприяють вирішенню проблеми детінізації економіки. Зокрема, місцевим органам влади простіше добиватись отримання трансфертів, ніж конфліктувати з місцевими жителями, які, наприклад, здаючи землю в оренду або працюючи за наймом, не сплачують податків.

Досить часто представники ОМС висловлюють думку про те, що проблема місцевих бюджетів може бути вирішена, якщо залишити їм основні податки, які збираються на відповідній території. Однак в останні роки видатки місцевих бюджетів 20 областей України перевищували суму всіх податків, зібраних органами Державної податкової служби на території відповідної області (у тому числі у дев'яти з них - більш як удвічі, а у Закарпатській - більш як у 3,5 разу).

Існуючі підходи до формування місцевих бюджетів України створили стереотипи пасивної поведінки місцевих органів влади, що не тільки заважає розв'язанню бюджетних проблем, а й є фактором ризику для розвитку національної економіки. У валовому регіональному продукті (ВРП) частка регіонів з низьким рівнем цього показника на душу населення - меншим від 75% середнього по регіонах України (без Києва) - скоротилася з 14,1% у 2004 р. до 13,6% у
2012-му. Якщо у 2004–2007 рр. максимальна відмінність ВРП у розрахунку на душу населення (без Києва) дорівнювала 2,7–
2,8 (Донецька і Тернопільська області), то у 2010–2012 рр. зросла до 3,1–3,2 (Дніпропетровська і Чернівецька області).

Додатковим підтвердженням неефективності місцевих бюджетів України є високий за міжнародними мірками рівень не лише їх видатків, але й податкових доходів, які у 2012 р. становили близько 6% ВВП, тоді як максимальний показник постсоціалістичних країн Європи - 4%. Видатки місцевих бюджетів України (14,1% ВВП) в 1,1 разу перевищують максимальний показник постсоціалістичних країн (у Польщі - 13,1% ВВП) і в 1,5 разу - середній (9,7% ВВП), що також свідчить про те, що розподіл завдань і видатків між державним і місцевими бюджетами потребує уточнення.

У процесі бюджетної децентралізації необхідно усунути основні існуючі недоліки формування місцевих бюджетів України, щоб не тільки підвищити самостійність місцевих органів влади, але й насамперед створити умови для відповідального виконання ОМС функцій публічної влади, ефективного використання бюджетних ресурсів і завдяки цьому - для зростання суспільного добробуту. Здійснення бюджетної децентралізації має включати кілька взаємопов'язаних кроків.

Першим питанням, яке має бути вирішене на цьому шляху, є чітке законодавче розмежування функціональних повноважень центральних і місцевих органів влади, а також у системі ОМС. Воно має визначати сфери виключних повноважень ОМС і усувати дублювання функцій центральних і місцевих органів влади. Це потребує додаткових галузевих досліджень і широкого обговорення. Головні аргументи на користь децентралізації повноважень пов'язані з такою важливою економічною функцією держави (в її широкому розумінні - як сукупності органів загального державного управління), як надання суспільних (колективних) благ і послуг. Децентралізація повноважень щодо їх надання - з огляду на територіальні відмінності у потребах і наявність у багатьох випадках просторових (територіальних) обмежень з їх споживання - дає можливість краще враховувати уподобання жителів, тоді як централізована пропозиція суспільних (колективних) благ може орієнтуватися тільки на "усереднені" інтереси.

Національні програми надання різних видів допомоги населенню, встановлених законодавством України, доцільно фінансувати прямо з державного бюджету, перераховуючи відповідні кошти на карткові рахунки отримувачів пільг. Облік одержувачів пільг мають проводити територіальні підрозділи служб соціального захисту населення.

Необхідною складовою бюджетної децентралізації має бути укрупнення територіальних громад з тим, щоб фінансові можливості місцевих бюджетів давали змогу ОМС ефективно виконувати їх функціональні повноваження. Надання багатьох видів суспільних благ є економічно виправданим, якщо кількість користувачів сягає певної величини. Питомі витрати надання таких благ можна знизити, розширивши коло жителів, які можуть ними користуватися та одночасно, сплачуючи податки, брати участь у фінансуванні витрат. У 2011 р. один європейський муніципалітет мав у середньому 5630 мешканців і площу 49 кв. км. Тим часом в Україні 40% з 12 тис. територіальних громад мають чисельність жителів, що менша від 1 тис., а майже 10% - меншу від
500 осіб. По деяких сільських бюджетах частка видатків на управління перевищує 80%, що не дозволяє фінансувати основні функції ОМС. У процесі укрупнення територіальних громад має враховуватися не лише відповідна економія бюджетних видатків, а й додаткові витрати населення (транспортні витрати, втрата часу, психологічний дискомфорт) на отримання колективних благ і послуг.

Ще одна важлива передумова ефективного функціонування бюджетних систем: щоб бути справді самостійними та відповідальними у вирішенні покладених на них завдань, ОМС повинні мати надійні та гнучкі джерела власних доходів. У розпорядження місцевих органів влади доцільно передавати податки, база оподаткування яких не має значної мобільності, а тому такі податки не можуть перекладатися на жителів інших регіонів (адміністративно-територіальних одиниць). Споживачі місцевих суспільних благ і послуг мають платити за те, що вони одержують з місцевого бюджету, і одержувати те, за що вони сплачують податки. Така "генеральна еквівалентність" дає можливість створити стимули до прийняття місцевими органами влади виважених бюджетних рішень.

На сьогодні головним резервом збільшення доходів місцевих бюджетів України є загальний податок на нерухомість. Він має сплачуватися максимальною кількістю жителів і суб'єктів господарювання за місцем розташування нерухомості. Водночас від оподаткування (за основним місцем проживання) має бути звільнена площа, що відповідає середньорегіональному показнику забезпеченості житлом (у розрахунку на одного мешканця). Відповідним місцевим радам (за місцем розташування нерухомості) має бути надано право змінювати ставки цього податку у визначених законодавством межах. Доцільно встановлювати нижчі ставки податку на нерухомість для основного житла і вищі - для другого житла та іншої нерухомості.

Доцільно змінити систему розподілу податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) між місцевими бюджетами - передавати його не за місцем здійснення діяльності працівника (як це відбувається сьогодні і передбачено коаліційною угодою), а за місцем проживання платника податку. Сьогодні це стосується лише частини податку, що сплачується за результатами заповнення річної податкової декларації. Головним аргументом на користь такого підходу є те, що місцеві органи влади при формуванні бюджету повинні орієнтуватися на потреби місцевих жителів у суспільних благах, які, як і потреби у приватних благах, змінюються зі зміною рівня доходів. Якщо податок на доходи фізичних осіб надходить до місцевих бюджетів за принципом "місця проживання", а відмінності у податковому навантаженні визначають відмінності в обсягах надання місцевих суспільних благ (або якісніших благ), то ПДФО виконує функцію плати за користування місцевою інфраструктурою.

Податок на нерухомість допоможе також зменшити негативний вплив на формування доходів місцевих бюджетів за існуючих особливостей української економіки (наявність тіньових доходів, а також доходів, отриманих за кордоном, можливо, й легальних, з яких до бюджету України не сплачено податку на доходи фізичних осіб). В останнє десятиріччя найвищі середньодушові інвестиції у житло (як непрямий індикатор рівня доходів населення), крім Київської області та АР Крим, мали Чернівецька, Івано-Франківська, Тернопільська області, де надходження податку на доходи фізичних осіб становили менш як 65% від середнього по регіонах України показника.

Останнім часом багато експертів висловлюють пропозиції щодо передання до місцевих бюджетів частини надходжень податку на прибуток підприємств. Однак слід звернути увагу на те, що надходження цього податку мають величезні міжрегіональні відмінності та вирізняються значною нестабільністю. Так, у 2012 р. вони коливалися від 2470 грн на душу населення (у Дніпропетровській області) до 179 грн (у Чернівецькій області), тобто відрізнялися більш як у 13 разів. У 2011 р. ці показники відрізнялись у 26 разів, а коефіцієнт міжрегіональної варіації відповідних надходжень перевищував 88%. У 2011 р. податок на прибуток підприємств у розрахунку на душу населення Дніпропетровської області збільшився до 4168 грн порівняно з 2131 грн у 2010 р. (тобто майже удвічі), тоді як у 2012 р. він знову зменшився до 2470 грн, тобто становив лише 60% надходжень попереднього року. Отже, використання податку на прибуток як джерела доходів місцевих бюджетів призведе до зростання міжрегіональних відмінностей у їх фінансових можливостях та до необхідності збільшувати дотації вирівнювання з державного бюджету. Крім того, погіршення економічної кон'юнктури може значно ускладнювати бюджетну ситуацію в раніше більш успішних регіонах (адміністративно-територіальних одиницях) з високим рівнем видатків місцевих бюджетів.

Важливим джерелом доходів місцевих бюджетів України мають стати доходи, які є платою користувачів за блага й послуги, що надаються на рівні територіальних громад. У 2012 р. за рахунок плати споживачів у Польщі та Угорщині було профінансовано понад 9% видатків місцевих бюджетів, у Словаччині та Словенії - близько 14, у Фінляндії - 21, у Греції - 30%. У багатьох країнах Європи успішно продовжується пошук місцевими органами влади додаткових фінансових ресурсів, зокрема, у таких сферах, як переробка сміття домогосподарств, створення місць для паркування, догляд за дітьми, організація позакласних занять, більш ефективне використання спортивних і культурних об'єктів, використання міського громадського транспорту, надання медичних послуг, опіка над людьми похилого віку тощо. Враховуючи ризики виникнення проблеми справедливості щодо послуг з освіти, охорони здоров'я і соціальної допомоги доцільно встановлювати законодавчі обмеження для розміру плати користувачів. Так, у багатьох країнах Європи заборонено запроваджувати плату за навчання у початковій і середній школі.

Для зменшення дестимулюючих ефектів дотацій вирівнювання міжбюджетний перерозподіл доходів має відповідати таким вимогам:

- ставка вирівнювання має бути значно нижчою від 100%;

- встановлення верхнього порогу внесків місцевих бюджетів у систему вирівнювання;

- вирівнювання доходів бюджетів одного рівня здійснюється у такий спосіб, щоб послідовність (ранг) адміністративно-територіальних одиниць (упорядкованих за рівнем середньодушових доходів місцевих бюджетів) до і після їх перерозподілу не змінювалася; регіони та адміністративно-територіальні одиниці з вищим рівнем доходів місцевих бюджетів (до трансфертів) повинні зберігати свої позиції і після розподілу дотацій вирівнювання.

Окремого обговорення потребує таке питання: здійснювати вирівнювання (за видами місцевих бюджетів) на регіональному чи на національному рівні (з обласного чи державного бюджету)?

Необхідно також звернути увагу на те, що процеси бюджетної децентралізації потребують чималих коштів. Навіть благополучна Польща не змогла цього зробити без допомоги ЄС. За інформацією з неофіційних джерел, у 1999–2003 рр. на підтримку децентралізації Польща отримала 6 млрд євро.

Однією з умов успішної реалізації реформ є закінчення антитерористичної операції, на проведення якої потрібні чималі видатки і відповідна централізація бюджетних коштів. З огляду на складність процесу децентралізації функціональних повноважень здійснення такої реформи повинне мати покроковий, але цілеспрямований характер, супроводжуватися ретельним моніторингом результатів і виправленням можливих помилок.