Внутрішня безпека фіскальної та митної служб: світовий досвід VS українські реалії

"Безпека це процес, а не результат"

Брюс Шнайєр

Не вщухає полеміка довкола триваючого нині процесу реформування ДФС України шляхом її поділу на податкову і митну служби. Не оминули увагою і долю підрозділу внутрішньої безпеки (ГУВБ ДФС), основними завданнями якого на сьогодні є протидія корупції в фіскальних органах та безпека відповідної інфраструктури й співробітників від протиправних посягань, для чого цей підрозділ наділено оперативно-розшуковим статусом. Думки щодо доцільності його функціонування висловлені діаметрально протилежні й зводяться до сакраментального – бути чи не бути цій інституції у новостворених службах. При цьому, необхідно усвідомлювати значимість питань протидії корупції в органах, що відповідають за наповнення державної казни, а також безпеки діяльності цих органів та їх співробітників.

Тож на користь позиції "не бути" приводяться аргументи нібито функціонування підрозділу внутрішньої безпеки в нинішній ДФС, історія якого бере свій початок ще з 90-х років – радянське ретро, що не відповідає світовим стандартам й повинно канути в Лету на тлі створених в Україні спеціалізованих антикорупційних органів і що сутність діяльності ГУВБ варто звести до профілактичних заходів запобігання й перерозподілити його функції, поклавши їх на інші підрозділи у новостворених органах.

Та чи дійсно Україна настільки відстала від світових тенденцій? Насправді, ні. Скажімо, у США діє спеціалізований структурний підрозділ – Управління Генерального інспектора Міністерства фінансів США щодо контролю за адмініструванням податків – TIGTA (Treasury Inspector General for Tax Administration), що відіграє значну роль у зниженні рівня корупції, зловживань, зовнішніх та внутрішніх загроз в діяльності Служби внутрішніх доходів (Internal Revenue Service – IRS) – органу, на який покладено завдання адміністрування податків. TIGTA створено в 1998 р. на виконання Акту про реорганізацію та реформування IRS з метою забезпечення нагляду за діяльністю IRS та за нею збережено усі функції існуючого до нього (з 1952 р.) Інспекційного управління IRS, яке відповідало за захист IRS, її службовців, інфраструктури та баз даних від будь-яких зовнішніх та внутрішніх загроз. Нововведенням стало те, що TIGTA було наділене усіма повноваженнями розслідувати будь-які правопорушення проти IRS та ті, що пов'язані з діяльністю IRS. Особлива увага приділяється, зокрема, питанням запобігання, виявлення, протидії правопорушенням, розтрат та зловживань в діяльності IRS та пов'язаних з нею структур.

TIGTA захищає цілісність Служби внутрішніх доходів (IRS) та її здатність збирати податки. На нього покладено завдання розслідування службових правопорушень, пов'язаних із шахрайством, зловживаннями та неналежним управлінням щодо діяльності IRS. TIGTA захищає IRS від зовнішніх спроб хабарництва, загроз чи іншого незаконного втручання в її діяльність.

Правовий статус TIGTA визначено федеральним нормативним актом про функції та статус Державного генерального інспектора 1978 р. та Актом про реорганізацію та реформування IRS 1998 р. Відповідно до вказаних законодавчих актів TIGTA надається доступ до інформаційних баз IRS, право брати участь в розслідуваннях, які проводяться IRS (за погодженням з керівником IRS), право передавати справи на розслідування до Міністерства юстиції США та Федерального бюро розслідувань (ФБР), що входить до його складу. Крім того, TIGTA має статус правоохоронний статус, що дозволяє: працівникам носити при собі вогнепальну зброю, проводити стеження, обшуки, арешти тощо.

Для виконання покладених на TIGTA повноважень у його складі передбачено п'ять функціональних підрозділів: підрозділ аудиту, підрозділ розслідувань, підрозділ оцінювання та інспектування, підрозділ підтримки місії підрозділ інформаційних технологій.

Відділ розслідувань TIGTA наділено повноваженнями розслідувати кримінальні та адміністративні правопорушення, вчинені самими службовцями IRS та забезпечувати захист IRS від зовнішніх загроз, включаючи спроби шантажу і пропозиції хабарів. Цим підрозділом також здійснюється робота щодо упередження скоєння злочинів та інших правопорушень в системі IRS, зокрема, розробка методик, які ґрунтуються на використанні інформаційних баз даних (з метою автоматичного виявлення потенційних зон і "об'єктів ризиків") тощо.

Поряд з іншими організаціями федерального, регіонального, місцевого рівня, що мають правоохоронний статус, TIGTA також входить до складу Міжвідомчої групи по боротьбі з тероризмом під керівництвом директора ФБР.

На прикладі США можна переконатися в дієвості та виправданості створення інституції внутрішньо безпеки в органах, що відповідають за надходження до державної казни. Екстраполюючи цей досвід у вітчизняні умови реформування ДФС, необхідно акцентувати на тому, що діяльність інституції внутрішньої безпеки необхідно організовувати так, щоб уникати ситуації, коли керівництво контролюючого органу (підрозділу) відповідає за результати діяльності органів (підрозділів), що перевіряються. Така інституція повинна мати правовий статус, який дозволить забезпечити її незалежність, неупередженість і як наслідок – ефективність діяльності.

Але зрозуміло, що США – країна з провідною економікою світу багато чого може дозволити і її приклад може здатися не показовим. Але як щодо досвіду, скажімо, Республіки Казахстан, вже значно ближчої до наших реалій і в контексті спільного минулого, і дещо схожими політичними проблемами.

У Республіці Казахстан діє Комітет державних доходів Міністерства фінансів, який об'єднав у своїй структурі податкову, митну служби, а також підрозділи фінансової поліції. Місію щодо боротьби з корупцією в Комітеті державних доходів Республіки Казахстан теж покладено на співробітників підрозділів внутрішньої безпеки. Тому, з метою боротьби з корупцією всередині даного органу було створено Управління внутрішньої безпеки (УВБ), яке організаційно виведено в окремий структурний підрозділ з прямим підпорядкуванням Голові Комітету, а територіальні підрозділи УВБ вертикально підпорядкували центральному апарату. Причому, за словами очільника цього комітету, такий крок став наслідком вимог часу, що викликані необхідністю організації антикорупційної роботи. Було вжито заходів щодо посилення кадрового складу підрозділів внутрішньої безпеки. Якщо на початковому етапі особовий склад був представлений переважно посадовими особами, що більше спеціалізувалися на митному напрямку, то згодом його було підсилено співробітниками органів національної безпеки та антикорупційної служби з практичним досвідом оперативно-слідчої роботи.

Кадрові зміни та визначення пріоритетних цілей дозволили розробити ряд ефективних організаційно-профілактичних заходів. По-перше, посилено перевірку кандидатів, що претендують на посади в органах державних доходів, внаслідок чого відмовлено багатьом претендентам у зв'язку з наявністю компрометуючих матеріалів, наданих різними структурами. Щодо окремих категорій кандидатів було посилено психологічну перевірку із застосуванням поліграфу. До діяльності підрозділів внутрішньої безпеки застосовано ризикоорієнтований підхід, який базується на складанні психологічного портрету потенційного корупціонера, розробленні ознак корупційної поведінки працівників, що дозволило швидше і точніше виявляти й попереджувати корупційні й пов'язані з ними правопорушення. Щодо співробітників які підпадають під ознаки корупційної поведінки посилюється внутрішньовідомчий контроль, усі їхні дії у межах виконання службових обов'язків підлягають більш ретельному контролю й моніторингу. Важливим компонентом у посиленні профілактики корупції є новий Етичний кодекс, що закріпив цінності та принципи державної служби, а також визначив стандарти поведінки держслужбовців на роботі та у побуті.

Підвищено персональну відповідальність безпосередніх керівників, підлеглі яких викриті у вчиненні корупційних діянь. Крім того, розгорнуто роботу щодо проведення таких нових механізмів попередження корупції, як антикорупційний моніторинг та внутрішній аналіз корупційних ризиків. За окремими корупційними ризиками вироблені рекомендації щодо їхньої мінімізації та усунення умов їхнього виникнення. Щодо ризиків в частині податкових обстежень і дискреційних норм, які містяться в Кодексі про адміністративні правопорушення ініційовано конкретні законодавчі заходи щодо їхньої мінімізації.

Внаслідок заходів з організації й забезпечення діяльності Управління внутрішньої безпеки рівень корупціогенності в органах державних доходів знизився. За 9 місяців 2016 року, в порівнянні з аналогічним періодом 2015 року вдалося скоротити майже на 37 % кількість корупційних досудових розслідувань (з 294 до 185), що порушені стосовно співробітників органів державних доходів. А також 65 % досудових розслідувань за ознаками кримінальних правопорушень ініційовано підрозділами внутрішньої безпеки, або як наслідок спільних заходів з іншими правоохоронними органами Республіки Казахстан. При цьому майже вдвічі зменшилась кількість кримінальних справ за фактами отримання хабара в системі органів держаних доходів.

Досвід Нідерландів цікавий тим, що антикорупційна політика цієї країни організована на трьох рівнях, першим з яких є наявність антикорупційного підрозділу в кожному органі державної влади. Такі служби виявляють, розглядають і проводять службові розслідування щодо скоєння правопорушень, зокрема, корупційних, службовцями органів державної влади. Правовий статус даних підрозділів надає повноваження його співробітникам вживати дисциплінарні стягнення до службовців, що вчинили корупційне правопорушення у вигляді переведення на іншу посаду, стягнення компенсації, звільнення.

Тож враховуючи викладене, неможливо погодитися з окремими фахівцями, які вважають недоцільним створення підрозділів внутрішньої безпеки в структурах податкових та митних органів. Крім того, важливо враховувати висновки міжнародних експертів, так, на початку 2018 року було проведено оцінювання системи податкової адміністрації України (ДФС) за допомогою діагностичного інструменту оцінки податкового адміністрування (TADAT), яке було організовано за підтримкою Делегації Європейської комісії в Україні. ТADAT дозволяє встановити стандарт для оцінювання результативності діяльності фіскальної служби, який можна використовувати для визначення пріоритетів при запровадженні реформ, та, після проведення повторних оцінок, оцінити ефективність проведених реформ. Окремі висновки у межах вказаного звіту було зроблено щодо антикорупційних реформ, зокрема, констатовано, що без поглиблення цього процесу економіка України залишатиметься вразливою до зовнішніх шоків. Також відзначено, що у ДФС існує організаційно незалежне управління внутрішньої безпеки, яке напряму підпорядковано Голові відомства та має належні повноваження. В цілому, міжнародні експерти позитивно оцінили діяльність цього підрозділу, висловивши окремі зауваження.

Таким чином, у ході реформування органів Державної фіскальної служби України необхідно враховувати важливість інституцій внутрішньої безпеки у новостворених органах, зокрема щодо здійснення ними дієвої протидії проявам корупції, які здатні нівелювати будь-які позитивні реформаторські зміни. Для цього підрозділи внутрішньої безпеки необхідно наділити відповідним правовим статусом. Насправді, ефективна інституція внутрішньої безпеки – необхідність і запорука успіху реформ.