Ваш порядок нам ні до чого

Губернатори прийняли бюджети, не чекаючи нового порядку міжбюджетних відносин

Сміливців виявилося близько десяти. Деяким із них вистачило зухвальства закінчити роботу над своїми «фінпланами» ще до остаточного затвердження держбюджету-01 Президентом. Точно відомо, що в новий рік із готовими бюджетами ввійшли Чернігівська, Херсонська, Рівненська, Волинська, Львівська, Харківська області і місто Київ. Правда, ніхто в центрі ще достеменно не знає, за якими саме правилами зверстано перші місцеві бюджети. Принаймні Мінфін тішить себе надіями, що не всі зі «стахановців» відверто знехтували розробленим у його надрах Порядком розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів і нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік. Тим більше що всі керівники обласних фінуправлінь були завчасно ознайомлені з проектом Порядку і добре знали, що суттєвих змін при його остаточному затвердженні не очікується. Але, за здоровим глуздом, надії ці ефемерні — швидкість бюджетного процесу в регіонах саме й пояснюється бажанням керівників областей відбитися від нововведень уряду і при цьому мати якнайменше підстав для можливих наслідків. У цьому випадку обласним радам гріх не скористатися ситуацією, коли можна просто сказати: «Кабмін спізнився з новим Порядком». («ДТ» пророкувало такий порядок розвитку подій ще місяць тому.) Тож для уряду (читай Мінфіну) зараз головне не втратити хоча б рештки регіональної «клієнтури», у якої є тепер не лише формальні аргументи проти введення запропонованих новацій, а й приклад для наслідування. Інакше про міжбюджетну реформу доведеться забути, причому, не виключено, не на один рік.

Тріумф міжбюджетної демократії?

Годі й казати, уряд спрацював оперативно — 13 грудня, тобто вже через шість днів (включаючи два вихідні) після прийняття в стінах Верховної Ради закону про Державний бюджет-01, Кабмін на своєму засіданні затвердив постанову про новий Порядок розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій і коштів, що передаються бюджету вищого рівня) і нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік. Після цього ніщо не могло завадити прем’єру Віктору Ющенку підписати дану постанову відразу ж, тільки-но 25 грудня під свіжоспеченим держбюджетом з’явилася віза Президента. А вже 27 грудня голова парламентського комітету з питань бюджету Олександр Турчинов міг на своїй прес-конференції в УНІАНі рапортувати перед журналістами і Інтернет-аудиторією про те, що реформа міжбюджетних відносин нарешті зрушила з місця. Залишається лише вгадати вдалий момент для остаточного прийняття багатостраждального Бюджетного кодексу і набирати статистику, якої бракує, щоб можна було вже через рік-два безпосередньо з центру охопити фінансовими розрахунками не лише міста, а й крихітні села.

Природно, всі розрахунки мають виконуватися відповідно до нового Порядку, призначеного якраз під новорічні ялинки обласних губернаторів. У документі, що рябіє формулами й індексами, сумлінно прописано рецепти, за котрими кухням обласних фінуправлінь настійно радять приготувати бюджети нижчестоящих рівнів місцевого самоврядування.

Суб’єктивні формули плюс сором’язливі нормативи

Не вдаючись у математичні подробиці, зауважимо, що відповідно до Порядку дохідна частина місцевих бюджетів формується як із їхніх власних доходів, так і з надходжень загальнодержавних податків і зборів, закріплених за цими бюджетами. При цьому враховується індекс відносної податкової спроможності, що розраховується виходячи з фактичних надходжень відповідних зборів, податків і платежів у конкретні бюджети за 1998—1999 рр. і 10 місяців 2000-го. Втрати доходів за рахунок надання пільг платникам податків і приріст недоїмки (переплат) по цих податках, зборах і обов’язкових платежах, а також суми відстрочених, реструктурованих і списаних податкових зобов’язань, нараховані в 1998—1999 рр., також враховуються індексом. Біда лише в тім, що при розрахунках нижчестоящих бюджетів області будуть враховувати не індекси податкоспроможності, обраховані в цілому для всієї країни, а в рамках певного регіону.Тому ці індекси, наприклад, для одного й того ж міста різнитимуться. Відповідно, область отримує певне право на суб’єктивність у ставленні до своїх «підлеглих» районів, міст, сіл і відповідно додатковий люфт у своїх грошових маневрах, хоча і цього разу в чітко окреслених межах — у 19-й статті Порядку забороняється збільшення загальної суми доходів понад обсяг, визначений законом «Про Держбюджет України на 2001 рік» для бюджету відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Останнє обмеження дійсно серйозно зачіпає інтереси областей, котрі досі вміло користувалися безроздільною фінансовою владою у своєму регіоні. «В останні роки ми грали в дивну гру, — говорить голова бюджетного комітету Олександр Турчинов. — У Міністерстві фінансів і на бюджетних слуханнях у нашому комітеті представники областей запевняли, що прогнози їхніх доходів завищено, а повернувшись додому, приймали бюджети на 10—50% більші, аніж контрольні показники Мінфіну». Причому слід сказати, що апетити згодом лише зростали: якщо 1999 року різниця між контрольними цифрами Мінфіну і показниками, затвердженими регіональними радами, становила 1 млрд. грн., то 2000-го — уже 3 млрд. Потерпали ж від такого трюкацтва територіальні громади, змушені потім наповняти роздутий дохідний кошик, щоб область могла розширити видатковий.

Щоправда, закривши одну законодавчу дірку в дохідній сфері, уряд одразу, хоч і частково, все ж компенсував її обласному керівництву. І не тільки морально. Стаття 23 Порядку дає на відкуп обласних рад рішення (приймати або не приймати) про перерахування 75% прибуткового податку з громадян містам і районам, зібраного ними понад річну норму. А міг би вийти непоганий стимул для базового рівня самоврядування.

Волюнтаризм же обласного керівництва в сфері витрат обіцяно обмежити нормативами. Дійсно, все дуже зручно, якщо існують єдині й обов’язкові для всієї країни нормативи витрат на душу населення (якщо йдеться про державне управління, охорону здоров’я, культуру й мистецтво, засоби масової інформації, фізкультуру та спорт), на учня (про освіту), споживача соціальних благ (про соціальний захист і забезпечення), на одиницю площі житлового фонду чи доріг (про житлово-комунальне господарство). Тільки де ж ці розрахункові нормативи в запропонованому Порядку? Крім нормативів витрат на освіту (на одного учня має витрачатися 508,25 грн.), культуру й мистецтво (1,797 грн. на одного жителя) і на житлово-комунальне господарство (із розрахунку 1,26 грн. на капітальний ремонт 1 кв. м загальної площі житлового фонду і 0,366 грн. на благоустрій «квадрата» вулиці чи доріг) інших нормативів у запропонованому Порядку щось не проглядається. Натомість скрізь фігурують суми, передбачені на ті чи інші витрати в Державному бюджеті на 2001 рік. Абсолютно виключено, що спеціалісти Міністерства фінансів не могли перетворити бюджетні цифри на нормативи, розділивши їх на число громадян України. Імовірніше за все, у них забракло духу взяти на себе відповідальність за нормотворчість. Нехай, мовляв, нормативи самі собі рахують обласні «мінфіни». А за це їм — у повне розпорядження 10% нерозділених формульними розрахунками витрат зведеного бюджету всього регіону та ще й можливість застосування додаткових коригувальних коефіцієнтів у самих формулах розрахунків із можливим відхиленням визначених у такий спосіб витрат від розрахункових без використання коефіцієнтів у межах плюс-мінус 10%. Усе для області, аби тільки вона погодилися на перший крок міжбюджетної реформи.

Усього лише страшило
для облфінуправлінь

Та от лихо, керівникам областей зовсім не потрібні всі реверанси нового Порядку міжбюджетних відносин, як не потрібна їм узагалі бюджетна реформа. Адже вони прекрасно розуміють: сьогодні погодишся на відкупну в 10%, завтра доведеться вдовольнятися ще меншим. Ще й звітувати чого доброго змусять — перша ластівка вже з’явилася у вигляді 82-ої статті Порядку. Там чітко сказано, що тепер доведеться разом із бюджетом подавати й трансфертні розрахунки. Добре, що у губернаторів вагомих аргументів проти застосування нової методології при складанні нижчестоящих бюджетів більш аніж достатньо. Для цього існують закони «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про бюджетну систему України». Зрештою, можна знайти захист під крилом Конституції, яка гласить: «Місцеве самоврядування — це право територіальної громади (жителів села (декількох сіл), селища, міста) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Куди вже тут тягатися законодавчою силою якомусь Порядку, хоч і затвердженому постановою Кабміну. Якщо область вирішить, що нові правила гри ще рано приймати, то й базовому рівню місцевого самоврядування, який у даних питаннях є останньою інстанцією, доведеться взяти під козирок. Хай тільки спробують на місцях заперечити, адже всі реальні важелі — у керівництва регіонів.

Тож, за великим рахунком, мінфінівський Порядок розрахунку трансфертів є хіба що головним болем обласних фінуправлінь, але їм музику замовляють облради. Та й усім добре зрозуміло, що легітимного механізму впливу на області Кабмін не має, тому і змусити їх робити щось проти своєї волі навряд чи вдасться. На думку експерта Асоціації міст України Юрія Ганущака, у кращому випадку новий Порядок приживеться в дотаційних областях, сильніші всіма силами гальмуватимуть реформу і потім вилучити кошти в них буде практично неможливо.

Усе розставити на свої місця може хіба що Бюджетний кодекс. Не дивно, що прийнявши його в другому читанні ще 13 липня минулого року, Верховна Рада досі витримує паузу, а пан Турчинов визнав, що парламентський профільний комітет свідомо зволікає з остаточним винесенням цього доленосного документа в сесійну залу. Чому? Відповідь банальна — немає впевненості, що в парламенті знайдеться необхідна кількість депутатських голосів «за». Побоювання небезпідставні, про це засвідчило остаточне голосування закону про Державний бюджет на 2001 рік, коли навіть компромісну пропозицію про переведення хоча б 168 місцевих бюджетів на прямі бюджетні відносини з центром було відхилено під загрозою зриву всього бюджету. Це означає, що ряд депутатських фракцій із парламентської більшості не сприймає міжбюджетної реформи, тому доведеться прибічникам прийняття Бюджетного кодексу не відмовляти собі в задоволенні пошуку однодумців у даному питанні серед лівих. І з пошуком тепер уже потрібно поквапитись. Як запевнив Олександр Турчинов, проект Бюджетного кодексу буде винесено на суд народних депутатів якщо не на поточній сесії (яка продовжить свою роботу з 9 січня), то вже точно на старті наступної.

Якщо кодекс не вдасться прийняти, то, на думку депутатів, про жодну бюджетну реформу не може бути й мови ще як мінімум два роки — адже насуваються вибори. До речі, обласні власті саме і збирають до виборів свої сили, фундаментом яких і є необмежений доступ до фінансових ресурсів. У такій непростій ситуації залишається сподіватися хіба що на Білу змію, котра, за східним календарем, із лютого візьме у свої руки правління 2001 роком. А вона, кажуть, уособлює образ мудрого фінансиста. Так що якийсь шанс у реформи все ж є.