Три кроки бюджетної політики

Доводиться із сумом констатувати, що суспільні очікування щодо такого необхідного конструктивізму при проходженні у Верховній Раді проекту бюджету-2007 виявилися марними. Дискусія, яка відбулася під час його презентації, засвідчила повну відсутність адекватного розуміння депутатським корпусом нагальних завдань української економіки, її неспроможності реалізувати надвисокі соціальні витрати, що невпинно зростають. Ідеться не лише про позицію БЮТ як офіційної опозиційної сили, а й фракції «Наша Україна», що є учасником коаліційного уряду, а також комуністів та соціалістів, котрі, як і раніше, прагнуть нажити політичний капітал на суто популістській риториці.

Як на мене, ситуація, що склалася, має і таке пояснення. Вона прямо і безпосередньо пов’язана з непрофесійними оцінками виконання бюджету-2005. Президент України постійно акцентує увагу на чи не найпомітнішому досягненні попереднього року — зростанні бюджетних надходжень більш як наполовину. Однак при цьому замовчується, що левову частку цих надходжень було забезпечено за рахунок приватизаційних коштів від продажу «Криворіжсталі», безпрецедентної конфіскації прибутків державних підприємств, зростання імпортного мита, податкового тиску загалом. За експертними оцінками фахівців Світового банку, податковий тягар в Україні (з урахуванням неподаткових надходжень) зріс із 35% ВВП у 2004 році до 41,3% — у 2005-му.

Результатом відповідної політики стало катастрофічне падіння темпів зростання інвестицій в основний капітал: із 31,3 і 28,0% у 2003 та 2004 році до майже нульової позначки — всього 1,9% — у 2005-му. Різко зріс рівень державного споживання. За офіційними даними Держкомстату, лише за один рік видатки зведеного бюджету збільшилися на чотири відсоткові пункти — з 29,4 до 33,4% ВВП, а за результатами першого півріччя 2006 року — до 35,6% ВВП. З урахуванням видатків Пенсійного фонду, а вони лише за останні три роки зросли з 9,2 до 15,3% ВВП (у країнах Центральної Європи відповідний показник становить 8,0%, у т.ч. у Чехії — 7,8, Угорщині — 6,0%), рівень державного споживання наблизився до 50% ВВП.

Наслідки зрозумілі: крім відчутних обмежень фінансового потенціалу суб’єктів господарювання, кожен відсоток зростання державного споживання — це водночас мультипліковане підвищення рівня бюрократизації суспільства та його корумпованості. Це водночас і політичний тиск на приватний сектор економіки. Можна проголошувати десятки «місячників» боротьби з корупцією, як це нині зроблено головним міліціонером країни, однак якщо зростатиме рівень бюджетного споживання, матимемо протилежний результат. Йдеться про світову практику, де ми не можемо бути винятком.

Привертає увагу і така суперечність попереднього року: реальний ВВП зріс усього на 2,6%, а середня зарплата — на 20,4%. За існуючого рівня ВВП на одну особу — всього 2178 дол. (Росія — 6555, Польща — 7941, Німеччина — 33405 дол.) це є виявом повної безперспективності економічної політики. І справа навіть не лише у цих цифрах. Суспільство не може не турбувати критичний стан основних фондів, насамперед в енергетичній сфері, інфраструктурних галузях загалом. Він найгірший серед країн СНД, а це вже проблема реальності загроз техногенних катастроф. Схоже, що нинішні угорські події, пов’язані з введенням в оману громадськості щодо реального економічного стану держави, можуть «аукнутися» вже найближчим часом і у нас.

Колишній міністр фінансів В.Пинзеник розглядає майже восьмиразове перевищення темпів підвищення заробітної плати над темпами економічного зростання як стимул до збільшення споживчого попиту — основи прискорення економічної динаміки, забуваючи при цьому те, що платоспроможний попит має не лише споживчу, а й інвестиційну складову, і що остання в умовах відкритої економіки є визначальною. Це знову ж таки підтверджено фактичними результатами: темпи зростання імпорту у 2005 році у 2,7 разу перевищили темпи українського експорту, що істотно погіршило структуру платіжного балансу країни. Складається враження, що тодішні посадовці відчували свій тимчасовий статус. Іншого пояснення такого роду «досягнень» я не знаходжу.

Про це можна було б і не писати, але перебіг бюджетних дебатів не лише в стінах парламенту, а й на шпальтах мас-медіа спонукає мене нагадати ці далеко не оптимістичні оцінки економічної динаміки попереднього року.

Хочу відтінити і слабкі позиції проекту бюджету-2007, який, за моїми переконаннями, потребує принципових змін. Однак суспільство, український політикум і насамперед депутатський корпус повинні усвідомити, що відповідні зміни мають відбутися у контексті не розширення соціальних асигнувань, а навпаки — їх звуження. Якщо виходити з перспективи, то, на мою думку, в основу логіки бюджетної політики доцільно було б покласти три позиції.

Перша — піти на вимушене тимчасове заморожування на рівні прогнозованих темпів інфляції всього комплексу соціальних асигнувань, запровадження вже з наступного року їх глибокої диференціації та адресності. Усвідомлюю всю складність цього кроку. Він вимушений. Не торкаюся в цьому разі проблем Пенсійного фонду, які є чи не найгострішими. Потрібна угода про взаєморозуміння між урядом і профспілками у цих питаннях, розуміння того, що іншого нам сьогодні просто не дано.

Друга позиція стосується відчутного зменшення адміністративних витрат, насамперед видатків на утримання центральних органів влади. Потрібно опрацювати програму скорочення впродовж найближчих трьох років чисельності державного апарату управління щонайменше на 20—25%.

У проекті бюджету істотно збільшено витрати розвитку. Видатки інноваційно-інвестиційного спрямування держбюджету порівняно з поточним роком збільшено майже на 50% — до 26,8 млрд. грн. Однак не слід перебільшувати значущість цього кроку. Основою інвестицій є приватні заощадження. За існуючого податкового навантаження на товаровиробників і рівня державного споживання (відповідні базові параметри проекту бюджету-2007 залишаються практично незмінними) розрахунки уряду на відчутні зміни насамперед в інноваційному процесі можуть не виправдатися. Україна залишається країною з чи не найвищим рівнем податків серед держав із перехідною економікою.

Особливо обтяжливими є нарахування на фонд заробітної плати. Вони сягають майже 40%, тоді як у Росії — 28, Латвії — 20, Франції — 16%. У зв’язку з цим цілком очікуваною могла б стати і третя позиція бюджетної політики: уряд має опрацювати трирічну програму системного зниження (починаючи вже з наступного, 2007 року) податкового тиску з чіткими акцентами на запровадження ефективних стимулів насамперед інноваційного оновлення економіки, енергозбереження, імпорту технологічного обладнання, яке не виробляється вітчизняними машинобудівниками, тощо. Україні потрібна дієва політика прискореної модернізації. Механізми фіскального регулювання мають стати її базовим інструментом.

Я не пропоную чогось неординарного. Класичним прикладом такої політики може бути запровадження Р.Рейганом на початку 1980-х років податкових стимулів, які відчутно прискорили динаміку американської економіки і на цій основі сформували передумови для якісного стрибка й у соціальній сфері. «Сьогоднішні прибутки підприємців — це завтрашні інвестиції, а післязавтра — робочі місця» — ось формула американського президента, яка набула загального визнання.

Аналогічні кроки було зроблено й у нас у 1998 році, коли розгорнулася світова фінансова криза і держава опинилася на межі дефолту. Після відхилення парламентом низки законопроектів, що стосувалися скорочення обсягів державного споживання, відповідні кроки було запроваджено указами президента. Ключовим у цьому став указ «Про запровадження режиму жорсткого обмеження бюджетних видатків та інших державних витрат, заходи щодо забезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовій кризі» (січень, 1998).

Серед конкретних напрямків економії фінансів, передбачених цим документом, були: скорочення адміністративних видатків; скорочення чисельності адміністрації президента, апаратів Кабміну, Верховної Ради, Рахункової палати; скорочення взаємозаліків; удосконалення механізму управління державними видатками, зокрема переведення цілого ряду структур (Міністерства оборони, СБУ та інших) на фінансове обслуговування через механізми Державного казначейства; здійснення низки заходів, що мали забезпечити збільшення бюджетних доходів і залучення коштів на світовому ринку, гарантувати прозорість бюджетного процесу тощо.

Інший важливий напрямок — стимулювання малого підприємництва. У лютому 1998 року було прийнято указ «Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності», у липні — указ «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва» та «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності». Цими указами було введено в практику презумпційне оподаткування суб’єктів малого бізнесу шляхом впровадження фіксованих сум податку, упорядковано проведення перевірок державними контролюючими органами.

Під тиском обставин певні кроки зробив і парламент. Було вирішено насамперед найболючіше на той час питання — знижено податкове навантаження на фонд оплати праці за рахунок скасування зборів до Чорнобильського фонду, урівноважено ставки оподаткування фізичних та юридичних осіб, а також здійснено цілий комплекс заходів з радикального зменшення податкового тиску на сільськогосподарських товаровиробників.

Якщо хтось думає, що економічне зростання 2000—2004 років прийшло до нас саме собою, то він глибоко помиляється. Саме згадані досить радикальні кроки фіскальної політики, пов’язані з відчутним зменшенням державного споживання, стали основою цього зростання. І якщо в 1997 році видатки зведеного бюджету становили 36,8% ВВП, то у 1999-му — 26,7%. Дефіцит бюджету у 1997 році сягав 6,7%, а у 1998-му — 2,2, 1999-му — 1,5% ВВП.

Ця статистика визначає межу державного споживання, що, як на мене, є допустимою для нинішнього етапу нашого розвитку, — 25—27% ВВП. За результатами попереднього року ми мали, як уже було сказано, 33,4%. Йдеться не про доходи, а про видатки зведеного бюджету, які при визначенні рівня державного споживання є більш системними. Що передбачається проектом бюджету-2007? За прогнозними оцінками, номінальний обсяг ВВП наступного року має сягнути 594,1 млрд. грн., а сумарні видатки зведеного бюджету — 196,4 млрд. грн. У підсумку отримуємо майже 33,1% ВВП.

Мені навіть не хочеться коментувати ці «видатні» досягнення. Коли МВФ істотно, до 2,8%, знизив очікувані у 2007 році темпи зростання ВВП в Україні, то я радив би парламенту та уряду поставитися до цього з усією відповідальністю.

Загалом, схоже на те, що уряд увійшов у бюджетний процес абсолютно не підготовленим. Дається взнаки традиційна методологічна вада — здійснення бюджетних розрахунків від «досягнутого рівня», що за своєю сутністю виключає принципові новації. У підсумку в аргументах урядовців, що висловлюються на захист проекту бюджету, замість професіоналізму і доказовості переважають емоційні гасла. З таким «доробком» будь-які сподівання на системне оновлення бюджетної політики держави можуть залишитися марними. Втім, ще є час, аби виправити ситуацію. Для цього слід використати існуючі парламентські преференції, яких не було раніше.