ПРОТИСТОЯННЯ

Основними завданнями уряду в бюджетній політиці повинні стати:

— здійснення ефективних заходів, що забезпечили б належну прозорість бюджетного процесу і якнайжорсткіший контроль над використанням бюджетних коштів усіх рівнів. Чому ніхто не несе відповідальності за те, що найбільше кримінальних діянь припадає на бюджетну сферу? Бюджет розкрадається, а ми продовжуємо тішити себе байками про те, що справи тут нібито поліпшуються.

Де тут роль Рахункової палати?

(З виступу Президента України на засіданні Національної ради з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування 6 березня 2001 року)

У неділю, 11 березня нинішнього року, в телепрограмі «Сім днів» (УТ-1) великим планом показали вексель на суму 626,15 млн. гривень як речовий доказ прямих збитків держбюджету. Ведучий прокоментував: Генпрокуратура веде слідство...

Не заради амбіцій, а заради істини наведу кілька абзаців із стенограми виступу на сесії Верховної Ради в жовтні 1997 року, у якому йшлося саме про це:

«...Держказначейством 31 грудня 1996 року проведено зарахування недоїмки «Укргазпрому» за платежами в Державний бюджет частини ставки за транзит природного газу через територію України...

У результаті незаконно проведеної операції: списується заборгованість АТ «Укргазпром», але гроші в бюджет не надходять, і це чисті втрати держбюджету — 626 млн. 150 тис. гривень;

Держкомрезерв, відбивши у звіті фінансування, грошей або замість цього газу чи матеріальних цінностей на вказану в протоколі суму не одержав;

головне управління Державного казначейства безпідставно відбило у звіті за 1996 рік надходження й витрати в сумі 626 млн. 150 тис. грн.

Будемо сподіватися, що за матеріалами перевірки спеціальною комісією Кабінету міністрів України Генеральна прокуратура розбереться в ситуації, що створилася в системі Державних матеріальних резервів, і віддасть належне кожному з учасників.

А нинішнього (1997) року від «Єдиних енергетичних систем України» надходять газ і товари в рахунок заборгованості перед бюджетом АТ «Укргазпром» (на сьогодні близько 300 млн. грн.), що дає формальну підставу зарахувати недоїмку останньому в указаній сумі векселя».

До цього додам, що наші матеріали перевірки офіційно направлено до Кабінету міністрів і Генеральної прокуратури. Підкреслю, що це було в жовтні 1997 року, коли в Рахунковій палаті працювало близько 40 чоловік, а її вік як вищого незалежного органу фінансового контролю обчислювався шістьома місяцями...

Аби відповісти на запитання, які природно виникли після наведеної інформації, необхідно розібратись у протистоянні, а точніше — у його змісті, джерелах і часі виникнення.

Протистояння у фінансово-економічній діяльності держави передбачає наявність принаймні двох сторін, які мають різні, або, скажімо, істотно відмінні інтереси. Чотирирічний досвід роботи Рахункової палати дозволяє визначити їх практично стовідсотково. Одна сторона — це Рахункова палата України як вищий орган фінансово-економічного контролю, що покликана, відповідно до Конституції та чинного закону України «Про Рахункову палату», забезпечити об’єктивний і незалежний контроль за законністю, цільовим та ефективним використанням коштів Державного бюджету України і діє від імені платників податків і Верховної Ради України.

Друга — це всі ті державні й недержавні структури, які незаконно, неефективно й не за цільовим призначенням, використовують кошти держбюджету, а також конкретні особи, котрі своєю діяльністю (прихованою або явною, свідомою чи несвідомою) створюють умови, відповідні нормативні документи й розробляють механізми, що дозволяють незаконно використовувати бюджетні кошти.

Причини такої ситуації відомі. У країні, де десятиліттями не було й бути не могло ні політичної, ні економічної незалежності, сформувався певний менталітет, в основі якого лежить органічне, коли хочете на генетичному рівні, неприйняття системи незалежного контролю. Де звикли вважати, що кошти держбюджету — це особисті гроші прем’єр-міністра, ну, в найгіршому випадку, міністра фінансів, а коштами місцевих бюджетів особисто розпоряджаються їхні керівники... А коли вже якийсь контроль і допускався, то він мав бути підпорядкованим, підконтрольним, внутрішнім, відомчим (для стримування амбіцій членів своєї корпорації).

У такій системі жило все суспільство. Десятиліття безконтрольної діяльності влади в державі ще довго даватимуться взнаки різними рецидивами.

Тож основне протистояння в суспільстві навколо забезпечення законного, цільового й ефективного використання коштів державного бюджету, а коли дивитися ширше, то всіх державних коштів і державної власності, — ще попереду. І якщо негайно по-державному, на перспективу, як це роблять у всіх демократичних країнах, не зайнятися розв’язанням цієї проблеми, то вже сьогодні можна сказати, що незалежний фінансово-економічний контроль у країні не матиме тенденції до розвитку або ж його ліквідують (байдуже в який спосіб). А це — кінець так і не сформованої демократії та початок жорсткого тоталітаризму.

Нерозвиненість діючої в Україні системи незалежного контролю за використанням державних коштів і державної власності, спротив її створенню породжує систему, яка дозволяє значній кількості державних чиновників, і не тільки їм, незаконно збагачуватися за допомогою спеціально створених механізмів і нормативних актів. Складається враження, що останніми роками весь державний механізм, усі владні структури у своїх діях орієнтувалися на досягнення переважно своїх особистих цілей. Реалізовувалося все це через спеціально розроблювані «правила гри» (цей термін чомусь полюбляють «реформатори»), які полягають у відпрацюванні спеціальних схем для забезпечення особистої вигоди при використанні державних ресурсів (бартеризація торгівлі, використання векселів, незаконне створення різних фінансових пірамід, посередників, державний протекціонізм, надання державних гарантій при одержанні закордонних кредитів, безконтрольне використання коштів, отриманих від міжнародних фінансових організацій, і багато-багато інших).

Але от уже десятий рік поспіль головний фінансовий документ країни — закон про державний бюджет — не виконується, а трактується. І коли додати до цього, що невиконання закону про бюджет не викликає жодних правових наслідків, то стає ясно, над якою фінансовою безоднею ми стоїмо.

У зв’язку з цим питання про корупцію в Україні є дуже примітним навіть у своїй постановці. Скрізь виникає запитання: чи є корупція в Україні, про яку говорить навіть президент США і яку ось уже протягом майже десяти років розбудови нової незалежної держави не можуть виявити всі структури влади в нашій країні? Очевидно, в основі цього лежить специфіка нашої системи державної влади. Якщо чиновники не виконують, а трактують закон на власний розсуд, використовують службове становище у своїх інтересах, то вся їхня діяльність у цьому напрямі є нормою життя. А норму не можна вважати відхиленням. Тож, із їхньої точки зору, корупції як такої в Україні практично немає. І підтвердженням цього є те, що досі офіційно серед високих посадових осіб знайшли тільки одного, ну, може, двох або трьох корупціонерів. А один або навіть троє загальної картини не зіпсують.

Парадоксом української корупції є те, що з нею повинні боротися самі корупціонери. А вони не хочуть, аби їх вважали корупціонерами, тож уся боротьба зводиться до її видимості, попри понад 60 нормативних і законодавчих документів, присвячених цій проблемі.

За оцінками зарубіжних експертів, Україна посідає одне з перших місць у світі за рівнем корупції. Це ми її в себе не помічаємо, корупціонерів не знаходимо. А за кордоном видаються довідники (прейскуранти по Україні й інших постсоціалістичних державах), де вказано, кому та скільки треба дати за швидке вирішення того чи іншого питання. Можна було б сказати, що це наклепницькі вигадки, але органи державної влади мовчать. А в нашій країні мовчання завжди вважалося не тільки золотом, а й знаком згоди...

Останніми роками тіньо-
ва економіка зміщується дедалі активніше в бік бюджетної сфери та сфери державної власності. Саме тут поки що зосереджено величезні реальні матеріальні й фінансові ресурси. Ар’єргардні бої держава програла, однак основні битви за доступ до цих ресурсів ще попереду. І до цього треба бути готовим. Ці висновки спираються на результати чотирирічної діяльності Рахункової палати України.

У результаті практично кожної проведеної нами перевірки встановлюється безліч фактів незаконного, нецільового й неефективного використання бюджетних коштів, що, як правило, є частиною добре продуманих незаконних фінансових схем.

На конкретних прикладах спробую показати анатомію системних зловживань у бюджетній сфері — те, як це робиться.

Сьогодні для чиновників вищого рангу стало правилом хорошого тону — у публічних виступах, черговій доповіді, розмові на навколобюджетні теми —таврувати хибну практику взаємозаліків. Розмови про їх негативний вплив на виконання бюджету, стан платіжної дисципліни нібито підтверджують високий рівень економічних знань. Взаємозаліки тепер позначають науковим терміном: негрошові форми виконання бюджету. Загалом, настав час загального прозріння. Але як ми його досягли і якою ціною?

Фінансово-бюджетна політика другої половини 90-х років проводилася в нашій країні під прапором постійного розширення різноманітних залікових схем — як у структурі розрахунків підприємств, так і при виконанні бюджету. Проведення цих операцій узаконив «напівлегальний» спільний наказ Мінфіну та Національного банку від 23.09.96 № 200/84 «Про затвердження тимчасових методичних вказівок про порядок проведення взаємозаліків по фінансуванню витрат у рахунок погашення недоїмок за належними в бюджет платежами» із наступними доповненнями, згідно з наказом Міністерства фінансів від 20.11.96 № 245. Чому я застосовую термін «напівлегальний»? Річ у тому, що ці документи не пройшли обов’язкової реєстрації в Мін’юсті України.

Результати такої ініціативи негайно позначилися на виконанні державного бюджету. Вже 1997 року його дохідну частину виконано за рахунок проведення взаємозаліків на суму 4,2 млрд. гривень.

Далі — більше. До процесу підключилися регіони.

1998 року 6,8 млрд. гривень зведеного бюджету, або 23,6%, було «виконано» за рахунок взаємозаліків або вексельних розрахунків. Місцеві бюджети на 5,1 млрд. гривень, або на 32,8% за видатками, було «виконано» за рахунок взаємозаліків.

1999-го додатково до доходів держбюджету Держскарбниця в порядку виконання ст. 42, 43 і 45 держбюджету зарахувала 4 млрд. 818 млн. гривень шляхом оформлення їх через взаємозаліки або вексельні заліки. Крім того, 2 млрд. 15 млн. гривень, або 10,1% «основної суми» держбюджету, теж було виконано за рахунок взаємозаліків. Як бачимо, кожна третя гривня в державному бюджеті була віртуальною, але в кишенях і на рахунках організаторів — реальним капіталом.

Таким чином, борги держави забезпечили собі монопольний попит на ринку взаємозаліків і, попри все, продовжують панувати на ньому досі. В останній фразі я не обмовився, але про це трішки згодом.

Взаємозаліки вже з самого початку показали свої основні недоліки: при начебто нормальному виконанні бюджет не міг забезпечити фінансування навіть захищених статей, адже «живих» грошей надходило значно менше; різко погіршувалося фінансове становище підприємств — для розрахунку при проведенні заліків із посередниками товар (продукція) відпускався за цінами, заниженими на 20—30 відсотків, чим вимивалися оборотні кошти; кабальними були умови і для бюджетних організацій — товари (продукція) або ж послуги надавалися їм, навпаки, із завищенням відпускних цін на 20—50 відсотків. Це створювало сприятливе середовище для спритних ділків від бізнесу: «навар» на заліках становив від 50 до 80 відсотків суми угоди.

Це підтвердили вже перші результати перевірок Рахункової палати, про які разом із висновками та пропозиціями було поінформовано вищих посадових осіб держави. Але, як відомо, немає пророків у своїй Батьківщині, і всі звернення Рахункової палати пішли по колу.

Ось типовий приклад.

У листі за підписом заступника міністра юстиції України Л.Єфименка від 30.08.98 № 19-1-87 надійшла глибоко філософська відповідь: «Зазначені накази не набули чинності відповідно до статті 3 Указу Президента України від 03.10.92 № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», оскільки до Міністерства юстиції на державну реєстрацію не подавалися. Враховуючи зазначене, проводити правову експертизу цих наказів недоцільно».

Які тут можуть бути коментарі?

В умовах постійного зро-
стання обсягів кредиторської та дебіторської заборгованості, які давно перевищили розміри ВВП, бізнес на боргах став одним із найдохідніших, тож і привабливим.

Взаємозаліки охопили всі рівні бюджетів, від державного до сільських, усі галузі економіки та бюджетної сфери — від силових структур до освіти. Просто за «Капіталом» — там, де є можливість заробити надприбуток, не на жарт розгортається боротьба за ринок. Боротьба розгорнулася й на ринку торгівлі боргами. І хоч як це парадоксально звучить, в умовах будівництва ринкової економіки в боротьбі перемогли посадові особи різного рівня та створені ними структури.

Результати перемоги зафіксовано постановою Кабінету міністрів від 01.10.98 № 1573, а також наказом Міністерства фінансів від 01.10.98 №199 про створення державного підприємства «Українське спеціалізоване фінансове підприємство «Укрспецфін». До речі, зверніть увагу — яка надзвичайна й не характерна для наших чиновників оперативність!

Головною метою функціонування цього підприємства визначено погашення заборгованості за податками та зборами у державний бюджет шляхом запровадження «альтернативних взаємозалікам фінансових механізмів». Яка елегантна «ринкова» термінологія! «Укрспецфін» наділили функцією генерального агента головного управління Державного казначейства України з викупу кредиторської та дебіторської заборгованості держави.

Постановою Кабінету міністрів від 06.03.99 № 321 «Укрспецфіну» надавалося право погашати кредиторську заборгованість держави не тільки безпосередньо, а й через уповноважених осіб. Миттєво було затверджено «Порядок викупу кредиторської та погашення дебіторської заборгованості держави з використанням казначейських векселів», операції з якими відтоді мали здійснюватися тільки через «Укрспецфін».

Із затвердженням цих постанов держава як монополіст у сфері взаємозаліків де-факто урочисто повідомляла про свій монополізм де-юре й одночасно скромно передала виконання цих обов’язків «державному» підприємству — «Укрспецфіну».

Рамки статті не дозволяють висвітлити весь спектр порушень у діяльності «Укрспецфіну». Але факт залишається фактом. Кабінет міністрів та Міністерство фінансів незаконно поклали на підприємницьку структуру «Укрспецфін» функції Державної податкової адміністрації — у частині мобілізації доходів бюджету; Державного казначейства — у частині фінансування видатків і виконання державного бюджету; Національного банку — у частині управління державним боргом України. Формування навколо «Укрспецфіну» незаконних правовідносин, комерціалізація виконання державних функцій створили умови для масових зловживань. Потреба й попит на вексельні взаємозаліки різко зросли. Відкрито почали працювати фірми, які займаються взаємозаліками; хвацькі «бізнесмени» роз’їжджали по підприємствах, пропонуючи «відпрацьовані схеми вексельних заліків».

Виступаючи на засіданні Кабінету міністрів, я оприлюднив результати перевірки Рахункової палати й основний висновок — негайно ліквідувати «Укрспецфін». Реакція була більш ніж жорсткою. Так, шановний міністр фінансів І.Мітюков на засіданні Кабміну, а потім у кількох газетних інтерв’ю заявляв, що Рахункова палата виконує «політичне замовлення». До речі, досі так і невідомо, чиє «політичне замовлення» міг виконувати єдиний у країні конституційний, незалежний контролюючий орган.

Штамп «про політичне замовлення» пішов гуляти по країні. У відповідь на наші висновки про діяльність «Укрспецфіну», офіційно направлені в Кабінет міністрів, Міністерство фінансів, Верховну Раду, глузуванням над реальною дійсністю виглядала постанова Кабміну від 26.06.99 № 1124, якою передбачалося збільшення чисельності працівників головного управління Державного казначейства; «Укрспецфіну» одночасно дозволялося профінансувати видатки на утримання додаткової чисельності державних службовців 1999 року за рахунок своїх прибутків. Досі ні державна, ні зарубіжна бюджетна практика не знали такого прецеденту, щоб підприємницька структура фінансувала утримання державної установи з контрольними повноваженнями в бюджетній сфері.

Генеральна прокуратура України під різними приводами двічі повертала Рахунковій палаті матеріали перевірок, які заслуговують на порушення кримінальних справ, і тільки з третього разу частину матеріалів таки прийняли. Піврічне зволікання дозволило окремим особам різними шляхами, аж до пожеж, «ліквідувати» виявлені порушення.

Безкарність у застосуванні вексельних схем під час виконання державного бюджету сприяла поширенню цієї практики на інші сфери державних фінансів. Аналогічні «Укрспецфіну» структури створено Пенсійним фондом України, у кількох інших міністерствах та відомствах.

У травні 1999 року Кабінет міністрів затвердив Порядок випуску й обігу векселів обласних державних адміністрацій, який дозволяє робити заліки за платежами й у місцеві бюджети. Керівники 15 областей почали запроваджувати власні схеми заліків, а найактивніші — навіть затвердили їх на державному рівні.

Процес набирав обертів. Але після 23 офіційних звернень Рахункової палати в усі вищі органи влади країни, двох особистих зустрічей із Президентом України, присвячених діяльності «Укрспецфіну», було вжито заходів.

Указом Президента України від 24.12.99 № 1618/99 «Про скасування постанов Кабінету міністрів України і від 01.10.98 № 1573 і від 06.03.99 № 3211» визначено, що діяльність державного підприємства «Укрспецфін» негативно впливає на стан бюджетної дисципліни та сприяє розширенню негрошових форм розрахунків при виконанні державного бюджету. Кабінету міністрів доручено вирішити питання його ліквідації та призупинення діяльності з дня опублікування указу.

Здавалося б, настало загальне прозріння, про яке я вже говорив на початку статті. Хоча творців «Укрспецфіну» і високих зацікавлених осіб так і не названо.

Проте... 2000 року в бюджеті було проведено взаємозаліків на загальну суму 7 млрд. 853 млн. гривень. Цього разу — відповідно до ст.60 і 71 закону про державний бюджет. Немає сумніву, що в умах «прозрілих» блукає привид взаємозаліків. Спроби реанімувати ідею покійного «Укрспецфіну» ще будуть, як і спроби різноманітних державних установ заробити на державному бюджеті, виконуючи... свої безпосередні функції.

Тож треба ще раз усім замислитися над проблемами взаємозаліків у всіх їхніх формах, усунути не наслідки, а причини, які породжують це явище. Так ми зможемо виконати «політичне замовлення», але тільки наших платників податків: створимо умови для виробника, розв’яжемо проблему доходів бюджету, наведемо лад у використанні бюджетних коштів.

З вищесказаного можна дійти одного висновку: схеми й механізми на кшталт «Укрспецфіну», які є складовою частиною тіньової економіки України та її живильним середовищем, як правило, створюються або безпосередньо в надрах державних структур, або підприємцями разом з державними чиновниками, виходячи з їхніх особистих, корпоративних економічних інтересів.

Вексель на суму 626,15 млн. гривень, про який я говорив на початку статті, — це лише десята частина втрат бюджету до початку прозріння. Підтвердженням цього є ситуація, що склалася на енергоринках України. Пригадаймо постанову Кабінету міністрів від 17.10.96 № 1268 про створення НАЕК «Енергоатом». Ця структура стала надбудовою для атомних станцій і взяла на себе функції органу управління. При цьому основну її діяльність було зведено до імітації та дублювання, практично в повному обсязі функцій, що до її утворення виконувалися атомними станціями. Організація, що мала стати надприбутковою, принесла 1998 року 1,4 млрд. грн. збитків, атомні станції ж опинилися на межі зупинки. Скажіть на милість, кому це було потрібно? Хто повинен відповідати за такі дії? Відповідей у державі немає, та їх ніхто й не шукає.

Інший приклад. В Україні створили НАК «Нафтогаз України», діяльність якої мала грунтуватися на принципах повної господарської самостійності. А результатом стало зростання боргів (?!) перед закордонними партнерами за отримані енергоресурси та хронічна заборгованість перед державним бюджетом України за податками, зборами й іншими обов’язковими платежами — 2 млрд. гривень. Саме з цією компанією пов’язано претензії «Газпрому» стосовно несанкціонованого відбору російського газу, мільярдні борги перед Росією, виявлені Рахунковою палатою операції з транзитом та виробництвом аміаку, які завдають збитків одночасно і Росії, і Україні.

Не наводитиму десятки інших прикладів, але про кожен із них Рахункова палата інформує Верховну Раду, Кабінет міністрів, правоохоронні органи, як цього вимагають положення Закону «Про Рахункову палату».

Не в прикладах справа. Важливо інше. Доти, поки за результатами виявлених порушень і зловживань не вживатимуть вичерпних заходів, поки вищі державні чиновники, незалежно від посад і рангів, не відчують реальну відповідальність за зроблене, поки в нас існуватиме каста «недоторканних», упевнених, що жодні, навіть найкричущіші порушення закону ні за яких обставин не змусять їх нести персональну відповідальність, — про реальну боротьбу з розкрадачами державних коштів, державного майна не може бути й мови.

Визначаючи перспективи соціально-економічного розвитку України, слід виходити з необхідності:

— обов’язкової підзвітності та прозорості для громадськості процесів формування й результатів витрачання всіх бюджетних і позабюджетних коштів бюджетних установ;

— досягнення ефективної контрольованості бюджетного процесу;

— забезпечення повної прозорості відносин України з міжнародними фінансовими інституціями.

А практична реалізація цих вимог значною мірою визначатиметься діяльністю Рахункової палати, якій для забезпечення ефективної контрольованості всього бюджетного процесу необхідно додати функції контролю й над формуванням дохідної частини Державного бюджету України. Тобто йдеться про необхідність зміцнення контрольних функцій Рахункової палати — її слід наділити тими ж правами та обов’язками, що їх мають аналогічні органи в країнах Європейського союзу.

Цікаво, одначе, що всі на ці пропозиції пристають і навіть на словах допомагають, а правове поле діяльності Рахункової палати не тільки не розширюється, а навіть скорочується.

Закон «Про Рахункову палату», значно підкоригований ще 1997 року Конституційним судом, загалом не містить ніяких повноважень Рахункової палати щодо притягнення винних посадових осіб до відповідальності і найголовніше — щодо реального відшкодування матеріальних збитків, заподіяних державному бюджету незаконними діями розпорядників бюджетних коштів.

Наші трирічні зусилля з удосконалення нормативно-правової бази діяльності Рахункової палати, на жаль, не привели до необхідного результату не з нашої вини.

Верховна Рада України розглядала більшість законопроектів, запропонованих Рахунковою палатою, деякі по кілька разів. Тільки нинішнього року нам надано право звертатися до арбітражного суду з позовами про відшкодування матеріальних збитків, але зі сплатою державного збору. За нашими підрахунками, щоб реалізувати це право, на виплату судового мита ми мали б витратити весь фонд зарплати наших аудиторів — адже власного джерела фінансування Рахункова палата не має. Тож реалізувати це право поки що неможливо.

Понад три роки вирішується питання про внесення змін до статті 98 Конституції України про розширення функцій і повноважень Рахункової палати в частині контролю над дохідною частиною державного бюджету й контролю над витрачанням коштів місцевих бюджетів, передбачених на виконання державних повноважень, делегованих органам місцевої виконавчої влади й місцевого самоврядування. Однак кінця та краю цього процесу не видно. Законодавством, як і раніше, не передбачено відповідальність посадовців за втручання в законну діяльність представників Рахункової палати, невиконання або неналежне виконання їхніх законних вимог, нереагування або неналежне реагування з боку працівників органів державної влади, керівників підприємств, установ і організацій на офіційні документи Палати. Хоча відповідні законопроекти понад два роки розглядаються та приймаються Верховною Радою України, а потім ходять по зачарованому колу між вищим законодавчим органом країни та адміністрацією Президента України. Хто в цьому винен — не так і важливо. Важливий негативний результат.

Характерний приклад кричущої тяганини — це історія появи та розслідування діяльності так званої державної рибальської компанії Fishing Company S.A., створеної згідно з розпорядженням уряду в серпні 1997 року. І все було б добре, якби її зареєстрували відповідно до чинного законодавства в нас в Україні. Грубо порушуючи правові норми, постановою уряду компанію реєструють в офшорній зоні. З моменту реєстрації вона втрачає статус державної, і тепер її судна ходять далеко від України і заробляють валюту явно не рідній державі. Будучи нерезидентом, це високорентабельне підприємство не лише звільнене від податків у державний бюджет. Компанія не виплатила валютний кредит, узятий в Ощадбанку України на суму 10,6 млн. доларів, — гарантійні зобов’язання за кредитом повністю виконано за рахунок державного бюджету, втрати якого становлять близько 60 млн. грн. Матеріали перевірки Рахункової палати з цього питання з грудня 1999 року перебувають в органах прокуратури. Кримінальна справа, порушена Генеральною прокуратурою України, «розслідується», і гарантій, що її доведуть до суду, — аніяких. Водночас уряд і Генпрокуратура розгортають титанічну боротьбу з відмиванням грошей в офшорних зонах. А як же з власним, урядовим офшором? Відповіді немає.

Аби внеможливити такі
ситуації, початкова редакція Закону України «Про Рахункову палату» передбачала такий досить ефективний превентивний захід, як «обов’язкове розпорядження Рахункової палати». Це означає, що після кількаразового невиконання чи неналежного виконання обов’язкових розпоряджень Рахункової палати стосовно витрачання коштів Державного бюджету України, колегія Рахункової палати має право призупинити всі види фінансових, платіжних і розрахункових операцій у банках на рахунках підприємств.

На жаль, Конституційний суд України ліквідував цей єдиний ефективний механізм впливу на порушників бюджетного законодавства. У результаті —ущемлено передусім інтереси платників податків, а виграли розкрадачі бюджету. Невже це положення теж суперечило Конституції України? Переконаний, просто комусь було дуже потрібно обмежити повноваження Рахункової палати...

Після цього вже три роки поспіль ми докладаємо титанічних зусиль, аби виправити ситуацію та заповнити правовий вакуум у питаннях реального впливу на порушників законодавства. Результатом цих зусиль став Указ Президента України від 16 вересня 2000 року «Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів». Уряду, Міністерству фінансів, Державній податковій адміністрації, Митній службі, Держказначейству, контрольним та правоохоронним органам, Генеральній прокуратурі доручено забезпечити належне реагування за матеріалами Рахункової палати, надавати всю необхідну документацію на першу її вимогу, вжити вичерпних заходів для фінансового, матеріально-технічного й кадрового забезпечення Рахункової палати. Було виділено деякі додаткові кошти, підібрано кваліфіковані кадри у регіонах, але реалізація указу проходила з величезними проблемами. При цьому Кабінет міністрів, Міністерство фінансів, інші виконавці не тільки не могли чітко відповісти на наполегливі запитання Рахункової палати стосовно причин такого стану справ, а зробили все можливе, аби безпардонно проігнорувати вимоги цього документа.

Певне, знали, що робили, інакше неможливо пояснити указ, виданий Президентом України від 16.03.2001 року, яким значно звужено можливості Палати щодо контролю за використанням бюджетних коштів на місцях, чим фактично зведено нанівець попередні зусилля й позитивні напрацювання стосовно підвищення ролі й місця Рахункової палати в системі державних органів України. Такий розвиток подій можна розцінювати не інакше, як відкрите протистояння, прагнення виконавчої влади до краю обмежити правове поле незалежного фінансового контролю в державі.

А найнеприємніше те, що при цьому усіляко підтримують (на словах) експертів і фахівців, котрі постійно наголошують на необхідності посилення ролі й розширення функцій Рахункової палати. Фахівці німецької консультативної групи з питань економіки в роботі «Наступні 1000 днів: заходи економічної політики для України» (до речі, покладеній в основу програми діяльності уряду) роблять зокрема такі пропозиції, які слід реалізувати при подальшому проведенні економічних реформ:

— зміцнити дієздатність Рахункової палати;

— Рахунковій палаті регулярно перевіряти діяльність всіх інституцій, яким доручено управління державними корпоративними правами;

— розширити контрольні повноваження Рахункової палати на всі державні видатки (зокрема на всі без винятку фонди) та всі державні доходи (включаючи всі державні підприємства та паї);

— Рахункова палата повинна готувати річний звіт про використання субсидій і дотацій;

— забезпечувати перевірку виконання рішень про використання державних інвестицій;

— проводити перевірки не тільки на рівні областей (Рахункова палата позбавлена таких прав. — В.С.), а й на рівні органів місцевого самоврядування (ми про це навіть не мріємо. — В.С.).

Такої позиції дотримуються й інші західні фахівці. Але це ігнорується, замовчується в нашій країні. Більше того, періодично в пресі, на різноманітних «круглих столах» запускаються, очевидно, з метою зондування думки чи підготовки народних депутатів України та громадськості, пропозиції про зміну ролі Рахункової палати, про її підпорядкування Кабінету міністрів. Міністерство фінансів підготувало й подало до Кабінету міністрів проект закону України «Про фінансовий контроль в Україні», основним задумом якого є не стільки запровадження системи фінансового контролю в державі, скільки прикриття відомчих інтересів Міністерства фінансів й усунення Рахункової палати України від виконання функцій, покладених на неї Конституцією та Законом України «Про Рахункову палату».

Недавно на засіданні «круглого столу», проведеному Українсько-європейським консультаційним центром з питань законодавства на тему «Податкова реформа в Україні», було підкинуто для обговорення питання про заміну Рахункової палати й Державного контрольно-ревізійного управління «єдиним національним агентством аудиту», підпорядкованим безпосередньо Кабінету міністрів України. При цьому передбачається, що таке агентство здійснюватиме суцільний аудит доходів і видатків бюджетів, контролюватиме фінансово-економічну діяльність бюджетних установ, матиме колишні повноваження щодо вжиття заходів у випадках виявлення корупції, зловживань і шахрайства. Ті, які Конституційний суд визнав неконституційними в Законі «Про Рахункову палату».

Що можна сказати про це? Ну, не люблять у Кабінеті міністрів і Міністерстві фінансів України Рахункову палату — незалежний орган фінансово-економічного контролю за її контрольні дії, за оприлюднення результатів перевірок, причому не люблять настільки, що готові майже на все — навіть на перегляд Конституції України.

А насправді кінцева мета зовсім інша. Не дозволити контролювати свої дії, оскільки Кабмін і Мінфін, незалежно від того, хто ними керує, є головними порушниками законів України в частині використання державних коштів і державної власності і подають негативний приклад усім іншим структурам.

P.S. Упевнений, що ця публікація викличе захисну реакцію тих, хто так полюбляє безконтрольно розпоряджатися бюджетними грошима. Готовий до діалогу й можу підтвердити все сказане цифрами та фактами, яких у розпорядженні Рахункової палати більш ніж досить.