Податковий кодекс №2: уряд розкриває карти

Оприлюднення другого варіанта проекту Податкового кодексу дає можливість досить чітко визначити пріоритети та ідеологію податкової політики нинішнього уряду. Не викликало сумніву, що при доопрацюванні законопроекту КМУ дотримуватиметься лінії коаліції та президента на зниження фіскального тиску, передусім на великий бізнес. Водночас багато питань залишалося щодо того, яким чином уряд буде компенсувати втрачені бюджетні кошти. Більшість відповідей можна знайти, аналізуючи новий варіант Податкового кодексу, зокрема ті зміни, які були внесені до нього порівняно із законопроектом, прийнятим у першому читанні.

Загальні зауваження

Українська податкова система є однією з найбільш складних і найменш ефективних не тільки серед країн Європейського регіону, а й у глобальному порівнянні, що регулярно підтверджують міжнародні звіти та рейтинги, дослідження вітчизняних економістів, а також оцінки інвесторів, що працюють в Україні. Показовим є той факт, що в рейтингу сприятливості податкових систем Paying Taxes 2010, підготовленому Світовим банком спільно з PricewaterhouseCoopers, Україна посіла 181-ше місце серед 183 досліджуваних країн. Ключовими проблемами української податкової системи з часу її становлення традиційно залишаються велика кількість податкових платежів, значні часові та фінансові витрати на виконання податкових процедур і високе податкове навантаження на прибуток і фонд оплати праці.

Щодо необхідності докорінного реформування податкової системи в Україні давно існує загальносуспільний консенсус, оскільки нинішня модель не задовольняє повною мірою ані владу, ані бізнес, ані громадян. Проте вже на рівні напрямів і пріоритетів податкової реформи між різними групами впливу починаються жорсткі дискусії та розбіжності. Тож провести зміни можливо лише за наявності суспільної підтримки урядової політики, лояльності президента та парламенту.

Саме такі, унікальні для України умови наразі має уряд М.Азарова. І очевидно, що такі умови не будуть тривалими. Тож якщо Податковий кодекс не буде прийнятий у поточному році, то висока ймовірність того, що він взагалі не буде прийнятий у середньостроковій перспективі. Частково цей факт виправдовує той поспіх, з яким Кабінет міністрів намагається «проштовхнути» через парламент свій
законопроект.

Попри фрагментарність та внутрішні суперечності, і перший, і другий проекти Податкового кодексу дають можливість виокремити чіткі пріоритети податкової реформи нинішнього уряду:

1. Зниження фіскального тиску на економіку, передусім на великий бізнес.

Очевидно, що цей пріоритет можна пояснити і тісними зв’язками нинішньої провладної коаліції з потужним промисловим капіталом, та все-таки головним фактором, який спонукав би будь-який уряд знижувати податковий прес, є нагальність здійснення модернізації промисловості. Українська промисловість, що є основою національної економіки, характеризується значною зношеністю основних фондів, технологічним відставанням, високою ресурсомісткістю. Податкова реформа має розширити внутрішній фінансовий ресурс підприємств для інвестицій, передусім за рахунок джерел амортизації та прибутку.

2. Підвищення фіскальної ефективності податкової системи за рахунок розширення повноважень та інструментів впливу на бізнес податкових і митних органів.

Сьогодні в уряду не вистачає фінансових ресурсів на покриття поточних видатків, а вже в найближчому майбутньому йому доведеться шукати кошти для прискорення підготовки до Євро-2012 та для компенсації втрат доходів бюджету від зниження податкового тиску на економіку. В даному контексті уряд чітко декларує намір боротися з мінімізацією оподаткування і тіньовою економікою, оскільки інші шляхи наповнення бюджету, зокрема підвищення оподаткування товарів розкоші, наразі неможливі з різних причин.

3. Формування лояльного електорату.

Шкода, але уряду не вдалося в повній мірі вивести проект Податкового кодексу з політичної площини. Через це одним із пріоритетів у процесі підготовки документа є електоральний, пов’язаний із необхідністю сформувати позитивне громадське ставлення більшості соціальних груп. Від цього відчутно страждає якість проекту, оскільки, намагаючись задовольнити всіх одразу, Кабмін розпилює ресурси і розмиває точки прориву.

Як наслідок, і перший, і другий варіанти проекту характеризуються низкою популістських положень, як-от податкові канікули для малого бізнесу, що формально запроваджуються в настільки обмежених масштабах, що норма взагалі втрачає економічний зміст. Крім того, уряд активно маніпулює власними ініціативами, то посилюючи податковий тиск на фізичних осіб, то відмовляючись від нього.

Однак загалом уряд визначив достатньо адекватні пріоритети, хоча їх слід було б доповнити та розширити. Наприклад, навряд чи варто обмежуватися концентрацією уваги на стимулюванні інвестиційної активності лише в промисловості. Доцільніше говорити про стимулювання інвестиційної активності як такої і, відповідно, закладати в проекті Податкового кодексу універсальні механізми, а не лише «заточені» під інвестиційні плани потужних українських ФПГ, лояльних до уряду.

Набагато більш дискусійними сьогодні є запропоновані механізми реалізації завдань у рамках визначених пріоритетів. Як і перший, другий варіант проекту піддається жорсткій критиці. Частково вона обгрунтована, частково — зумовлена політичними чинниками.

Загалом Податковий кодекс апріорі не може бути гарним або поганим, оскільки зачіпає інтереси двох груп із протилежними інтересами — платників податків, які прагнуть мінімізувати оподаткування, та податківців, чиїм завданням є мобілізація до бюджету максимально можливого обсягу коштів. Зрозуміло, що в такій ситуації позитивне рішення для однієї сторони автоматично порушуватиме інтереси іншої.

Дискусія навколо проекту Податкового кодексу має бути сфокусована на проблемі ефективності й давати відповідь на запитання: чи є запропонований урядом механізм досягнення поставлених завдань найефективнішим? На жаль, по жодному із сформульованих пріоритетів не можна з цілковитою впевненістю стверджувати, що обрано найкращий варіант.

Зниження податкового тиску на економіку: позиція уряду vs обмеженість ресурсів

Зниження податкового тиску на економіку є одним із найактуальніших завдань для України. На макроекономічному рівні високе податкове навантаження ілюструється високим показником податкового коефіцієнта, який відображає рівень перерозподілу ВВП через консолідований бюджет країни системою оподаткування. Торік він наблизився до 40%, тоді як ще 2004 року був на рівні 31,8%. До слова, середній рівень податкового коефіцієнта для країн — нових членів ЄС, економіки яких за якісними характеристиками подібні до української, становить близько 33%.

Таким чином, очевидно, що Податковий кодекс має сприяти зниженню фіскального тиску на економіку. Але цей процес повинен бути спрямований на вирішення конкретних економічних завдань. Уряд же розглядає зниження податків як самоціль. У рамках податкової реформи запропоновано:

а) зменшити кількість податків;

б) знизити ставки податків на прибуток і додану вартість;

в) заморозити ставки інших податків, особливо тих, що зачіпають інтереси потужного бізнесу.

Стосовно зменшення кількості податків, то уряд справді пропонує різке зменшення кількості податкових платежів. Замість 28 загальнодержавних і 14 місцевих податків та зборів (далі — податків), що закріплені Законом України «Про систему оподаткування», проектом Податкового кодексу пропонується запровадити відповідно 19 та 5. Частину нинішніх податків пропонується скасувати (податок на нерухоме майно, збір за проведення гастрольних заходів, податок на промисел), іншу частину — перевести в режим неподаткового платежу (судовий збір, державне мито).

Скорочення кількості державних податків і зборів можна записати в актив уряду. Проте мусимо констатувати, що з системи оподаткування було вилучено ті податки, які і так фактично не функціонували або не створювали фіскального тиску на економіку, а лише перерозподіляли кошти в напрямку підтримки окремих сфер. Зокрема, збір за проведення гастрольних заходів, який спрямовується до спеціального фонду бюджету, використовується як інструмент підтримки вітчизняної культури за рахунок оподаткування діяльності в Україні іноземних артистів. Тому його скасування не видається необхідним і таким, що відчутно полегшить податковий прес на економіку. Аналогічне зауваження стосується судового збору, державного мита, збору на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства.

Водночас, оскільки місцеві податки належать до кошика, який не враховується при розрахунку державних трансфертів, раціональною вбачається передача з переліку державних до місцевих низки податків і зборів, на обсяг мобілізації яких місцеві органи влади мають вагомий вплив. Зокрема, такими є єдиний податок і плата за землю. Проте і другий варіант проекту кодексу не передбачає передачі жодного з державних податків до системи місцевих.

Стосовно зниження ставок податків, то нагадаємо, що перший варіант документа передбачав поетапне зниження ставки ПДВ у період з 2012-го по 2014 рік із 20 до 17%. Крім того, планувалося зниження податку на прибуток підприємств на 5 в.п. — з 25 до 20% у 2011 році та його подальше щорічне зниження на 1 в.п. — до 17% в 2014-му.
Щоправда, паралельно кодекс передбачав запровадження додаткової ставки податку на прибуток (для місцевих бюджетів). У другому варіанті Податкового кодексу з 2014 року для резидентів встановлюється єдина ставка податку на прибуток в розмірі 20% (24% — з 1.12.2012 р., 22% — з 1.12.2013 р., ), а ставка ПДВ — 17%.

Ця ініціатива начебто не викликає заперечень, але не вказати на суперечливість позицій не можна.

По-перше, спостерігається відсутність системності та послідовності в питаннях зниження податків. Класична теорія ефективного оподаткування стверджує, що для досягнення максимального позитивного ефекту зниження ставок має супроводжуватися скороченням податкових пільг. Водночас, за різкого зниження ставок ПДВ і податку на прибуток, уряд значно розширює перелік пільг, звільнень та преференцій, особливо в рамках спеціальних податкових режимів. Вважаємо, що в Україні необхідно врешті-решт чітко визначитися, яку саме стратегію скорочення податкового тиску на економіку обрати:

а) різкого скорочення номінальних ставок податків при ліквідації абсолютної більшості пільг і виключень чи

б) збереження податкового тиску на нинішньому рівні або помірного його зменшення при зниженні фактичних ставок за рахунок надання локальних пільг і преференцій (стимулювання інноваційної діяльності, підвищення ділової активності на депресивних територіях тощо).

По-друге, досить сумнівним з точки зору доцільності та ефективності є пропоноване зниження ставки ПДВ. Уряду не вдасться одночасно знизити ставки ключових податків. Оскільки вітчизняна економіка потребує пожвавлення інвестиційної діяльності, то, на наш погляд, необхідно зосередитися на зниженні фактичної ставки на прибуток і лише за наявності ресурсів переходити до зниження ставки ПДВ, але в довгостроковій перспективі. Зниження ставки ПДВ до 17% в умовах гострого дефіциту ресурсів видається не дуже нагальним рішенням.

Виникають зауваження і щодо пропозиції заморозити ставки окремих податків, особливо тих, що зачіпають інтереси потужного бізнесу. Для багатьох ставок, виражених у твердих величинах, передусім акцизного податку та плати за користування природними ресурсами, в обох варіантах кодексу передбачається лише їх індексація. Водночас індексація на ІЦВ або ІСЦ є механізмом захисту цих платежів від інфляційних процесів. Таким чином, уряд вважає за доцільне збереження податкового навантаження на нинішньому рівні.

Однак існують питання щодо економічної обгрунтованості діючих ставок. Передусім це стосується плати за користування надрами, яка в Україні є значно нижчою порівняно з податковим навантаженням не тільки європейських країн, а й Росії та країн Азії, які є головними конкурентами України на світових сировинних ринках.

Чи існують більш ефективні механізми стимулювання інвестиційної активності, ніж ті, що запропоновані урядом? Впевнені, що так. Проте необхідно звернути увагу на зміст самої проблеми. Інвестиційна активність в Україні, крім задавнених проблем на кшталт слабких гарантій прав власності чи нестабільної політичної обстановки, стримується двома конкретними факторами: високою вартістю внутрішніх ресурсів підприємства для інвестицій, що визначається високою ставкою податку на прибуток, та обмеженістю «неоподаткованих ресурсів» у вигляді амортизації, яких недостатньо навіть для простого відтворення.

Жодним чином не виправдовуючи низької динаміки інвестицій, що їх здійснюють власники, зазначимо, що в Україні створено несприятливі податкові умови для реінвестиції прибутку, які сприяють виведенню його в офшори. Ціна власних ресурсів для підприємства сягає 25% (саме такий відсоток сплачує підприємство, якщо джерелом інвестицій є його прибуток). Оскільки ціна кредитних ресурсів є нижчою (особливо на західних фондових ринках), то будь-якому економічно освіченому інвестору вигідніше виводити прибуток в офшори, заміщаючи джерело фінансових ресурсів борговими коштами. Зекономлені 25% податку на прибуток дадуть змогу покрити відсоток, та ще й додатково заробити.

Стосовно амортизації, то її стимулюючий ефект досягається за умови перевищення фіскальної амортизації над економічною (бухгалтерською). В Україні ж остання наразі перевищує фіскальну. Це означає, що частина доходу, яку держава дозволяє підприємству спрямувати на відновлення основних фондів, не є достатньою навіть для їх простого відтворення. У країнах ЄС за рахунок амортизації фінансується 60% інвестицій, в Україні — лише 25—27%.

Більш ефективно реалізувати стимулюючий потенціал податкової системи можна не шляхом тотального зниження номінальних ставок ключових податків, а через оптимальне поєднання дії таких інструментів:

— зниження ставки податку на прибуток. У цьому разі не обов’язково знижувати номінальну ставку, доцільніше запровадити податкову «вилку». З метою стимулювання інвестиційної діяльності необхідно знизити до 10% ставку податку на ту частину прибутку, яка реінвестується в модернізацію основних фондів;

— запровадження прискореної амортизації. Проект Податкового кодексу запроваджує цей інструмент,
але застосовуватися він буде в тому ареалі, який окреслить уряд. Було б доцільно не прив’язувати його застосування до спеціальних податкових режимів, на надання яких уряд здійснюватиме прямий вплив, а законодавчо визначити право на нього залежно від типу виготовлюваної продукції чи інших параметрів;

— зниження податкового навантаження на фонд оплати праці. В Україні надмірно високий рівень податкового навантаження на фонд оплати праці, який несуть роботодавці. За цим показником вітчизняна податкова система вважається однією з найбільш обтяжливих як порівняно з ЄС (28,6%), так і загалом у світі (16,1%). Вважаємо, що за досить низької номінальної ставки податку з доходів фізичних осіб цілком можливим є перерозподіл податкового тиску в бік працівників, але з гарантією збереження ставки податку з фізичних осіб на рівні 15%;

— спрощення процедури відшкодування ПДВ. Цей інструмент має бути застосований до тих підприємств, які виробляють та експортують високотехнологічну продукцію. Це дасть змогу створити їм сприятливі умови для розширення виробництва в Україні.

Підвищення фіскальної ефективності податкової системи: уряд віддає перевагу силовим методам

Гострий дефіцит фінансових ресурсів бюджету потребує підвищення фіскальної ефективності податкової системи, проте це повинно бути реалізовано з допомогою важелів, які не суперечать цілям пожвавлення економічної активності.

Збільшення податкових надходжень бюджету можна досягти двома шляхами:

— запровадженням нових податків і збільшенням ставок діючих;

— підвищенням фіскальної продуктивності діючих податків.

Нинішньому уряду необхідно знайти оптимальний баланс між двома інструментами. Дослідження Національного інститут стратегічних досліджень показують, що найбільш значними потенційними джерелами доходів бюджету є боротьба з мінімізацією оподаткування (через яке, для прикладу, втрачається 25,6% обсягу потенційно можливих надходжень від ПДВ), посилення оподаткування господарської діяльності, пов’язаної з експлуатацією природних ресурсів, оподаткування товарів розкоші.

Уряд відмовився від двох останніх інструментів, зосередившись на активній боротьбі з мінімізацією оподаткування. Проте запропонований ним підхід не є найбільш ефективним. Оскільки від самого початку підготовка проекту кодексу відбувалася під патронатом податкової служби, то ставку було зроблено на розширення повноважень і прав контролюючих органів з метою більш оперативного виявлення спроб мінімізації та ухилення від сплати податків.

З одного боку, коли чуєш на засіданнях парламентського комітету прямі заяви бухгалтерів приватних підприємств, що вони займалися і будуть займатися мінімізацією оподаткування за будь-яких обставин, то прагнення податківців розширити власні функції не видаються такими вже й необгрунтованими. З іншого — податкова служба, керуючись своїми домінуючими позиціями в процесі написання Податкового кодексу, ще раз доводить класичні положення теорії бюрократії, які стверджують, що будь-яка бюрократична установа безкінечно прагне до саморозширення: більше повноважень, більше сфер впливу, більше фінансування. Не викликає сумнівів, що навіть якби перший, різко розкритикований, варіант проекту кодексу було прийнято в цілому, то податкова служба й надалі проштовхувала б дедалі нові ініціативи щодо розширення своїх повноважень. Наразі ж рентабельність збирання податків в Україні в кілька разів нижча, ніж у європейських податківців, що свідчить про недостатню ефективність податкової служби.

У першому варіанті проекту Податкового кодексу з-поміж переліку прав органів державної податкової служби вкрай дискусійними були можливість безакцептного списання коштів платників податків без рішення суду, право отримувати інформацію, що становить банківську таємницю (до того ж застосовувати санкції в разі відмови фінансової установи надати таку інформацію), ініціювати визнання в судовому порядку недійсними установчих документів суб’єктів господарювання, розширення термінів, підстав і видів перевірок тощо.

Крім того, інколи проект кодексу надавав податковим органами абсурдно широкі права. Для прикладу, йшлося про те, що «перелік підстав, які надають право на позапланову виїзну документальну перевірку платника для визначення достовірності нарахування такого бюджетного відшкодування, визначається центральним органом державної податкової служби». За бажання, ДПА може визначити такою підставою схід сонця і проводити тотальну перевірку всіх бажаючих отримати відшкодування ПДВ доти, доки платники податків добровільно не відмовляться від нього.

До слова, саме розширення повноважень податкових органів стало причиною суперечностей між урядом та адміністрацією президента. В своїх зауваженнях вона рекомендувала уряду відмовитися від запровадження контрольних виїзних перевірок, удосконалити механізми документальної виїзної планової і позапланової перевірок, скоротити (на п’ять-десять днів) терміни перевірок, а також терміни, на які ці перевірки можуть бути подовжені за рішенням керівника податкової тощо.

Проаналізувавши другий варіант проекту Податкового кодексу, можна зробити висновок, що окремі ініціативи першого варіанта, які викликали різке неприйняття, свідомо були інкорпоровані в документ, аби відволікти увагу від інших нововведень. Тепер же під виглядом поступок уряд зняв ряд своїх найбільш одіозних ініціатив, проте намагається провести ті норми, які, власне, і є для нього актуальними.

Для прикладу, в другому варіанті вилучено такі абсурдні норми, як право контролюючих органів здійснювати обстеження місця знаходження платника податку, який задекларував намір зареєструватися платником ПДВ. Але збережено норми про виїзні контрольні перевірки, інститут яких давно намагається запровадити податкова служба.

Порівняно з поточною ситуацією, другий варіант Податкового кодексу все-таки різко розширює обсяг повноважень податкової служби, але на тлі першого вони вже здаються не такими жахливими, як могло б бути. Така тактика досить часто використовується для проштовхування різних державних рішень.

Чи є альтернативні способи підвищення фіскальної ефективності податкової системи, аніж інакше як надавати необмежені права контролюючим органам? Знов-таки, вважаємо, що так. Найбільш простою ініціативою є запровадження своєрідних «податкових індульгенцій» для підприємців. Суть цього інституту полягає в тому, що за умови зростання на 20% податкових відрахувань до бюджету запроваджується мораторій на перевірки підприємства податковими органами. Вважаємо, що знайшлося б чимало охочих виводити бізнес з тіні за умови, що їх залишать у спокої. Таким чином, можна відчутно збільшити зростання доходів бюджету при зменшенні фінансування контролюючих органів.

Стосовно зловживань із відшкодуванням ПДВ, то видається доцільним прописати на законодавчому рівні чіткі обмеження права на кредит, а не надавати широкі можливості підприємствам і щоразу проводити виїзні перевірки з метою відстеження, чи не зловживають вони ними.

Загалом, другий варіант проекту Податкового кодексу засвідчив, що головна його проблема — в ідеології, яка залишається незмінною. Головну лінію кодексу визначають податківці, які явно не готові формувати рівноправні, партнерські відносини з платниками і роблять акцент на силових методах стягнення податків. Тому доцільно більш активно залучити до процесу підготовки законопроекту до другого читання представників бізнесу та структури, віддалені від податкової служби.

КМУ має сформувати певний баланс інтересів між різними сторонами для того, щоб отримати компромісний варіант Податкового кодексу. Саме компромісний Податковий кодекс видається найбільш наближеним до «гарного» Податкового кодексу, який обіцяють Україні всі політичні сили от уже протягом 20 років.