Податки для конкурентоспроможної економіки

На шпальтах «Дзеркала тижня» розгорнувся справжній науковий диспут з приводу пошуку шляхів і створення механізмів підвищення конкурентоспроможності економіки України. Висвітлюючи важливість, розкриваючи сутність і різноманітність цієї проблеми, на нашу думку, не був висвітлений та належним чином проаналізований інший її аспект. А саме: до цього часу фактично нічого не було сказано, в який спосіб у систему цінностей цієї доктрини має бути вбудовано податкову політику держави, визначено її сутність і наповнення. Виходячи з наявності саме такої «білої плями», автор подає власне бачення змісту податкової політики держави та механізмів її реформування для приведення у відповідність до вимог ідеології конкурентоспроможності.

Що засвідчує теорія
та практика?

Аналіз світового досвіду податкового реформування доводить, що коли економіка країни потребує істотної структурної перебудови та масштабних соціальних реформ, уряди використовують здебільшого різного роду податкові пільги, які є одним із найефективніших інструментів податкової політики держави для стимулювання розвитку економіки. Показовим прикладом широкомасштабного використання податкових пільг є досвід США, Швеції, Німеччини, Франції, Ірландії. Водночас, коли економіка працює в межах певного технологічного укладу, для підтримки та стимулювання економічного зростання в податковій політиці найчастіше застосовується підхід, який умовно назвемо егалітарним: єдині низькі податкові ставки та широка база оподаткування. Прикладом егалітарного підходу в податковій політиці є встановлення єдиної ставки податку з доходів фізичних осіб для усіх платників в Україні.

Не секрет, що сьогодні в окремих урядовців і науковців виникло абсолютно негативне ставлення до пільг, а думка про недієвість галузевих податкових пільг в Україні стала досить поширеною. Така позиція, на нашу думку, не має жодних раціональних підстав. Контраргументом до такої позиції (який, до речі, має під собою строгу теоретичну доказову базу) є наступна теза. Загальноприйнята в міжнародній і, зокрема, в європейській практиці диференціація ставок ПДВ за критерієм корисності товару приводить до економічного ефекту, який є абсолютно тотожним ефекту від надання галузевих податкових пільг.

Дослідивши український досвід, ми можемо стверджувати, що податкові пільги за певних умов також є дієвим інструментом підтримки національної конкурентоспроможності. Практична значущість пільг стає неоціненною для створення нового технологічного ядра будь-якої економічної системи.

Податкові пільги особливо ефективні для транзитивних економік, які характеризуються недостатнім рівнем розвитку інфраструктури внутрішнього фінансового ринку, дефіцитом довгострокових фінансових ресурсів, великим тіньовим сектором тощо. За таких умов фінансова система в цілому працює малоефективно, а в сфері регулятивного впливу держави на модернізацію та стимулювання інноваційно-інвестиційних процесів пільги залишаються чи не єдиним дійовим та достатньо ефективним інструментом впливу. При цьому фіскальна ефективність пільг є високою.

Дослідження фіскальної ефективності пільгового оподаткування прибутку підприємств в Україні на основі офіційних статистичних даних Держкомстату, ДПА України про розміри пільг з податку на прибуток та його надходження в регіональному розрізі за 1999—2004 роки показало таке.

Оптимальний період дії податкової пільги становить чотири роки. За менший час пільга не спрацьовує, а за більший — виникають можливості зловживань і втрати ефективності.

Коефіцієнт еластичності приросту податкових надходжень бюджету за наданими пільгами становить 1,9. Дисконтований (з урахуванням індексу інфляції за чотири роки) коефіцієнт еластичності становить 1,72. Це означає, що з урахуванням індексу інфляції за відповідний період надана у 2000 році одна гривня податкової пільги призвела до збільшення доходів бюджету від сплати податку на прибуток на 1,72 гривні у 2004 році.

Встановлення оптимального терміну дії пільги дає змогу вивести умову граничного розміру річного індексу інфляції, за якої дія пільги залишається ефективною. При цьому загальна закономірність така: що триваліший термін спрацювання пільги, то меншою повинна бути річна інфляція в країні. Так, для чотирьох років граничний розмір річної інфляції може становити 16%, п’яти — 12%, шести — 10, семи — 9 тощо.

В Україні найбільший обсяг пільг отримали підприємства гірничо-металургійного комплексу України протягом 2000—2001 років. Такий експеримент здійснювався згідно з Законом України «Про проведення економічного експерименту на підприємствах гірничо-металургійного комплексу України» з 1 липня 1999 року по 1 січня 2002 року. Як відомо, його сутність полягала у наданні податкових пільг підприємствам ГМК шляхом зменшення базової ставки податку на прибуток до 9%. Різниця у надходженні коштів, що утворилася внаслідок зміни ставки податку, спрямовувалася на поповнення обігових коштів підприємств. Крім того, було збільшено норми віднесення до складу валових витрат підприємств ГМК витрат на поліпшення основних фондів першої та третьої груп до 15% їх балансової вартості.

Аналіз динаміки наданих податкових пільг та інвестиційної активності підприємств України показав, що пільги справляють на суб’єкти господарювання чималий психологічний ефект. Коефіцієнт кореляції між наданими пільгами та інвестиціями найвищий (R=0,7) у рік надання пільги. Очікувані лагові ефекти, що повинні мати місце з огляду на час акумуляції інвестиційних ресурсів, не спостерігаються. Цей статистичний факт, на нашу думку, дає змогу зробити два цікаві висновки. По-перше, інвестиції в Україні здійснюються під певні «пільгові проекти». По-друге, такий стан справ є непрямим свідченням високого податкового тягаря в Україні.

Головний висновок з аналізу досвіду надання податкових пільг полягає у тому, що податкові пільги повинні мати жорстке цільове призначення, бути обмеженими у часі, а їх надання необхідно супроводжувати комплексним моніторингом. Без цього виникають можливості для зловживань, на які весь час нарікає міністр фінансів, стверджуючи, що ідею підтримки інновацій з допомогою податкових пільг було повністю дискредитовано в Україні через зловживання, хабарі та корупцію. І тут йому навряд чи можна заперечити.

Не все так погано
в царині податків

Загальновідомим є той факт, що сучасна податкова система України далека від оптимального стану. Умовний поділ податкової системи на окремі складові та їх аналіз доводить, що жодна з них не відповідає критеріям оптимальності. Так, податкове адміністрування є занадто витратним і трудомістким, податкове законодавство — заплутаним і суперечливим, податкова структура — складною та кумулятивною, податкові механізми — здебільшого деструктивними.

У зв’язку з таким переліком недоліків податкової системи існує розуміння того, що розв’язати всі проблеми водночас та відразу не вдасться. Тут необхідно діяти послідовно, виважено, але разом з цим вибірково. Не слід такий підхід називати методом латання дірок. Необхідно зосередитися на першочергових проблемах податкової системи, що потребують невідкладного вирішення, а не змінювати всю систему відразу. Наслідки такого кардинально реформування системи важко передбачити, тим більше не слід розраховувати на миттєвий позитивний ефект.

Запропоновану логіку дій диктує також та обставина, що не все в чинній податковій системі України можна характеризувати виключно негативно. Існують прогресивні елементи, якими слід вважати інституційну інфраструктуру податкової системи, перехід від виключно фіскального потенціалу податків до їх регулятивних властивостей, систему спрощеного оподаткування, систему оподаткування доходів фізичних осіб, механізм і ставки справляння мита.

Податкова статистика 2005 року підтверджує, що не все так погано в царині податків, як здавалося донедавна. Завдяки скасуванню необґрунтованих податкових пільг, зменшенню масштабів зловживань, посиленню податкової дисципліни та культури суспільства торік значно зросли надходження до бюджетів усіх рівнів порівняно з попереднім роком. За 2005 рік до Зведеного бюджету України надійшло платежів 76,8 млрд. грн., або на 46,8% більше, ніж за 2004-й. До місцевих бюджетів надійшло 23,9 млрд. грн., що на 28,6% перевищує надходження за позаминулий рік.

Наведена статистика вступає в повне протиріччя з основними макроекономічними показниками. Зокрема, падіння у 2005 році темпів приросту реального ВВП більш як уп’ятеро супроводжувалося зростанням обсягів податкових надходжень без принципових змін податкового законодавства. З економічної точки зору це нонсенс. З практичної точки зору це факт. Ми бачимо, що в економіці був прихований значний податковий потенціал, розкриття якого стало можливим завдяки дотриманню букви закону.

Зміни все одно потрібні

Змін потребує насамперед система оподаткування доходів фізичних осіб, в якій необхідно шукати можливості зменшення податкового тягаря на доходи населення. Але ставка податку з доходів фізичних осіб на сьогоднішній день і без того одна з найменших у Європі. Тому для стимулювання платоспроможного попиту та створення передумов для значного збільшення обсягів заощаджень як основного інвестиційного ресурсу економіки необхідно шукати інші механізми.

На нашу думку, цього можна досягти через встановлення неоподатковуваної межі доходів громадян на рівні вартості прожиткового мінімуму. Перше, чого вдасться досягти завдяки такому кроку, — це істотного підвищення платоспроможного попиту разом із встановленням для основної маси працюючих певної податкової прогресії. На сьогодні, як відомо, така прогресія податкових ставок відсутня, що є не зовсім бажаною властивістю механізму дії податку на доходи громадян. Звичайно, доцільно було б ретельно прорахувати наслідки таких змін для бюджету. Проте зробити такий аналіз неможливо через відсутність достовірної статистики розподілу громадян України за рівнем доходів.

Оцінювати фіскальні ризики можна лише дуже приблизно. За існуючих пропорцій відношення прожиткового мінімуму до середньої заробітної плати та кількості працюючих сукупний дефіцит коштів місцевих бюджетів не перевищуватиме 5—6 млрд. грн., або 1,5% ВВП. У держави, на нашу думку, існують усі необхідні важелі для підтримання стійкості бюджетної системи навіть за умови існування такого дефіциту бюджету.

До речі, таким шляхом реформування цього податку може піти Болгарія. Керівник бюджетного комітету парламенту цієї країни Петар Дімітров нещодавно повідомив, що рівень неоподатковуваного доходу буде збільшено до 200 болгарських левів. За мінімальної заробітної плати в цій країні 170 левів, що приблизно дорівнює 85 євро.

Зростання доходів населення в офіційному секторі економіки неможливе без реформування системи нарахувань на фонд оплати праці. При цьому тут необхідне як істотне скорочення обсягів нарахувань, так і реальне спрощення їх адміністрування. Більшість фахівців сходиться на думці, що вже давно необхідно запровадити єдиний соціальний податок. Але зростання заощаджень населення як результат послаблення податкового тиску — це тільки половина кроку на шляху до інвестицій. «Капіталізувати» заощадження населення у цільовий спосіб дає змогу пенсійна реформа.

Подібні приклади вже існують в історії. На початку 90-х років минулого сторіччя уряд США був змушений здійснити фундаментальну податкову реформу, головною метою якої було стимулювання зростання заощаджень. Основний принцип реформи полягав у звільненні від оподаткування заощаджень за порівняно значно більшого оподаткування споживання. На сьогодні у США в межах приватних пенсійних програм внески на накопичувальні рахунки (рахунки 401(к), IRA, Keoghs та інші) не оподатковуються. Також не оподатковується нагромаджений на цих рахунках інвестиційний дохід (звільнення від оподаткування заощаджень і доходів, які реінвестуються — принцип EET (exempt-exempt-taxed)). Оподатковуються лише кошти, котрі знімають з накопичувальних рахунків. У результаті таких реформаційних заходів вже у 1994 році в США валова сума коштів, що зберігалися на накопичувальних пенсійних рахунках, становила 5 трлн. дол.

Тому одним із фундаментальних принципів реалізації податкової реформи в Україні також потрібно вибрати принцип, якого свого часу дотримувалися в США та застосування якого на практиці привело до найбільшого за всю історію економіки цієї країни періоду зростання ВВП.

Заради істини слід зазначити, що цей принцип застосовано й у процесі створення накопичувальної пенсійної системи України. Але форма, як відомо, не завжди відповідає змісту. Мусимо констатувати, що процес створення накопичувальної системи пенсійного забезпечення в Україні відбувається дуже повільно. Незважаючи на те, що пенсійна реформа нібито триває третій рік, пенсійними програмами охоплено лише 40 тис. громадян, а обсяг акумульованих накопичувальними пенсійними фондами коштів становить менше 20 млн. грн., тобто лише 500 грн. на людину!

Такі повільні темпи реформи можна пояснити багатьма причинами. Це і відсутність довіри населення до економічної політики держави, і нічим не обґрунтоване обмеження розмірів внесків громадян до накопичувальних фондів, і формальний характер податкових пільг. Але головне — це відсутність значного потенціалу заощаджень населення України. Аналіз доходів і витрат сімей з неповнолітніми дітьми показав, що середньостатистична родина в Україні має нульове сальдо балансу доходів і витрат за умови, якщо в її складі більше однієї дитини.

Зробити прибуткове оподаткування не тільки ефективним, а й більш соціально справедливим дає змогу запровадження податку на нерухомість. В Україні велика кількість багатих людей, і всі вони мають сплачувати країні податки. Поки що наша податкова система не відповідає реаліям і вимогам ринкової економіки, в якій нерухомість повинна оподатковуватися. На жаль, в Україні на сьогодні не існує технічної можливості для запровадження цього податку, оскільки відсутня єдина кадастрова база земель. Крім цього, немає консенсусу щодо методів оцінки вартості будівель і споруд. Відсутнє розуміння того, яким саме чином необхідно запроваджувати цей податок. Існує два варіанти. Перший — з допомогою запровадження єдиного податку на землю, будівлі та інші споруди. Другий — поетапне запровадження, тобто спочатку оподатковувати лише житловий фонд. Виходячи зі стану готовності органів державної влади до розв’язання цієї проблеми, більш раціональним є другий варіант. Спочатку доречно запровадити податок на будівлі та споруди, що, між іншим, не є технічною проблемою, виходячи зі змісту декларації про податок з доходів фізичних осіб. І лише після повної оцінки вартості земель та створення єдиної інформації бази даних слід запроваджувати податок на приватне користування землею.

Реформування, звичайно, повинно торкатися не лише самих податків та механізмів їх сплати. Сьогодні як ніколи актуальною є проблема реформування системи адміністрування податків. Це, можливо, ще складніше завдання, ніж зменшення податкового тягаря. Як зазначає голова ДПА Олександр Кірєєв, потрібно позбутися складності регулюючих норм, двочитання законів, поліпшити відносини між платниками податків і податковою службою.

В адміністративному реформуванні податкової служби існує значний потенціал збільшення ефективності діяльності як самої служби, так і функціонування усієї податкової системи. Ефективність роботи податкової служби у всьому світі характеризує простий статистичний показник, що дає можливість побачити суму грошових витрат на збирання 100 грошових одиниць податків. В Україні значення цього показника становить у середньому 4—4,5, у США, приміром, — не більше одиниці.

Реформування адміністративного процесу, звичайно, є більше технічною проблемою. В системі ДПС необхідно створити централізовані бази даних податкової звітності, забезпечити автоматизовано-інформаційну підтримку податкового процесу на всіх етапах контролю за сплатою податків. Необхідно запровадити єдину систему обміну інформацією між усіма державними установами, що відповідають за сплату податків. Але це — окрема тема для фахової дискусії.

Вважаємо, що першочергове вирішення окреслених вище завдань визначає напрям реформування податкової системи України в найближчій перспективі. Звичайно, лише цими заходами обмежуватися не можна. Реформи повинні мати системний і послідовний характер. Запропоновані заходи дають змогу підпорядкувати податкову політику меті створення конкурентоспроможної економіки України вже на початковому етапі реформування і не відволікатися у майбутньому на виправлення зроблених помилок.