Почути і бути почутим

Важливим учасником управління бюджетом територіальної громади та ключовим суб'єктом оцінювання якості бюджетного планування є безпосередньо сама територіальна громада.

Від її участі у процесі планування бюджету та оцінок цього процесу залежать не лише результати виборів до органів місцевого самоврядування, а й суспільно-політична активність, економічна поведінка членів громади та мотивація сплати податків й інших платежів до місцевого бюджету. Проте на практиці з комунікаціями під час бюджетування виникають чималі проблеми.

В Україні рівень участі громадськості в управлінні бюджетом загалом та у процесі його планування, зокрема, є доволі низьким, у зв'язку з чим для оцінки впливу громадян на формування місцевого бюджету варто зупинитися на невеликій кількості градацій форм участі. На нашу думку, базою для групування доцільно обрати типологію, закріплену у документах Ради Європи, яка охоплює чотири форми участі: інформування, консультування, діалог і партнерство.

Інформування

Інформування громадян щодо бюджетної політики органу місцевого самоврядування - основа побудови ефективних відносин владних інституцій і населення. Рівень оприлюднення офіційної інформації про місцеві бюджети є доволі високим, основна частина такої інформації про бюджети ОТГ є у вільному для всіх громадян доступі. У 2017–2018 рр. майже 90% ОТГ на своїх офіційних сайтах розміщували рішення про бюджети. Але оприлюднення інших важливих документів, що стосуються планування бюджету, перебуває на значно нижчому рівні. Так, проєкти рішень про бюджет оприлюднено в 34% ОТГ, а бюджетні запити - лише в 8,5%.

Для досягнення високого рівня бюджетної прозорості недостатньо обмежуватися лише розміщенням офіційної інформації, яка часто є незрозумілою та, як наслідок, нецікавою і малокорисною для жителів громад. Помітний вплив на поліпшення інформування у сфері місцевих бюджетів упродовж 2017–2018 рр. справила активна діяльність коаліції громадських організацій "За прозорі бюджети". Важливим напрямом її діяльності є розвиток інноваційної форми подання інформації про бюджет, яка передбачає спрощену подачу найважливіших складових місцевого бюджету з елементами інфографіки та популярними поясненнями. У процесі реалізації проєкту в усіх громадах, які брали у ньому участь, таку інформацію було розроблено і розміщено у вільному доступі. Були й поодинокі випадки, коли органи місцевого самоврядування самостійно замовляли послуги щодо виготовлення інформаційної продукції у форматі "Бюджету для громадян". Прикладом може слугувати співпраця Смизької селищної ради та Тернопільського національного економічного університету, в межах якої у 2018 р. розроблено буклет "Смизька ОТГ: бюджет для громадян. 2018". Проте загалом в Україні практика популярного інформування населення про бюджет є мало поширеною. Відтак, низький рівень комунікації влади з громадськістю досі є проблемою.

Консультування

У консультування є значний потенціал забезпечення планування місцевого бюджету відповідно до суспільних пріоритетів. Для цього можуть застосовуватися універсальні способи участі громадськості в управлінні - присутність у роботі колегіальних органів управління (депутатських комісіях, виконавчих комітетах тощо). Втім, обговорення проєкту бюджету на засіданнях бюджетних комісій відбувалося лише у 19 ОТГ із 47 досліджених (40,4%).

Це свідчить про вкрай низький рівень взаємодії виконавчих органів влади значної частини ОТГ не лише з громадськістю, а також і з депутатами. Особливе місце у сфері взаємодії територіальної громади та органу місцевого самоврядування у сфері бюджетного планування належить громадському обговоренню підготовленого проєкту бюджету, а саме - бюджетним слуханням. Зазвичай проведення бюджетних слухань дає змогу органам місцевого самоврядування інформувати громадськість про основні положення проєкту бюджету, відповідати на запитання та зауваження, а також фіксувати критичні оцінки і пропозиції до проєкту бюджету.

Владні інституції ОТГ, попри короткий термін свого функціонування, все ж досить активно використовують консультування як форму взаємодії з населенням. Утім, така форма застосовується зазвичай для звітування керівництва громади про підсумки своєї роботи. Значно рідше громадські обговорення стосуються проєктів бюджетів і пріоритетів бюджетної політики. З 47 досліджених нами ОТГ лише у 20 (42,6%) мали розроблені процедури консультацій із громадськістю, що закріплені відповідними нормативно-правовими актами. Проте лише в трьох ОТГ (6,4%) проводились консультації з громадськістю щодо проєкту рішень про бюджет.

Діалог

Тема бюджету зазвичай є складною для розуміння пересічними жителями. Відтак, діалог між владою та органами місцевого самоврядування у процесі бюджетного планування можна забезпечити тоді, коли участь у ньому беруть експерти, науковці, фахівці та інші учасники, спроможні на рівних взаємодіяти зі спеціалістами та керівниками владних інституцій. Необхідною властивістю діалогу у сфері бюджетного планування є також дотримання чітких процедур.

У практиці бюджетного планування на рівні ОТГ сьогодні доволі складно забезпечити справжній діалог між органами місцевого самоврядування та членами територіальної громади як через неготовність громадськості до фахового обговорення бюджетної політики, так і через неспроможність органів місцевого самоврядування реалізовувати заходи для досягнення такого діалогу. До цього варто також додати цілковиту відсутність досвіду продуктивного діалогу у переважній більшості територіальних громад. Конструктивна взаємодія між органами влади та громадськістю на рівні ОТГ у сфері планування бюджету трапляється доволі рідко. У процесі дослідження прозорості бюджетного процесу в 47 ОТГ було встановлено лише один випадок, коли в органі місцевого самоврядування функціонувала робоча група, до якої входять представники різних зацікавлених сторін (представники виконавчих органів місцевого самоврядування, депутати, представники організацій громадянського суспільства, науковці, бізнес) і яка залучалася до складання проєкту бюджету.

Партнерство

Партнерство громадськості та органів місцевого самоврядування у сфері бюджетного планування має чимало форм. Риси партнерства можуть бути притаманні таким інструментам, як конкурс громадських ініціатив, бюджет участі, соціальне замовлення, спільна реалізація проєктів, у тому числі із застосуванням співфінансування. З усіх перелічених форм в об'єднаних територіальних громадах найчастіше практикують бюджет участі, - на початку 2018 р. бюджет участі застосовували в 24 із 47 досліджених ОТГ (51,1%).

Запровадження бюджетів участі є важливим каналом комунікації з громадськістю у сфері бюджетного планування, але гострі проблеми на рівнях консультування та діалогу зменшують потенціал застосування бюджетів участі на практиці.

* * *

Оскільки процес планування бюджетів ОТГ відбувається переважно без системної участі громадськості, це не може не позначитися на оцінках людьми процесу децентралізації, створення ОТГ, використання ресурсів місцевих бюджетів. Результати соціологічного дослідження, проведеного у 2018–2019 рр. КМІС і присвяченого, зокрема, з'ясуванню позиції респондентів щодо результатів використання в їхньому населеному пункті доходів місцевих бюджетів, які зросли у процесі децентралізації, засвідчують, що 45% жителів ОТГ помітили позитивні результати, ще 23% їх не помітили, але чули про них. При цьому 20,3% респондентів відповіли, що змін немає, і ніхто їх не планує, а 5,6% вважають, що стало навіть гірше.

І навіть високі оцінки децентралізації жителями ОТГ доволі специфічно поєднуються з їхнім розумінням очікуваних результатів. Люди очікують позитивних наслідків у вигляді зменшення корупції, поліпшення якості та доступності послуг, а також підвищення добробуту. При цьому значно менше респондентів зараховує до очікуваних результатів збільшення можливостей для простих громадян впливати на рішення влади. Відтак, спостерігається тенденція скорочення і так невеликої частки людей, які заявляють про те, що очікують від децентралізації збільшення можливостей для простих громадян впливати на рішення влади. Частка респондентів, які першим пріоритетом обрали розширення можливостей для громадян впливати на рішення влади, скоротилася з 8,5% у 2016 р. до 6,4% у 2018 р., а частка громадян, які включали цей варіант до першої трійки пріоритетів, зменшилася з 45,2 до 29,8%. Низька готовність жителів брати участь в управлінні бюджетом формує необґрунтовані очікування позитивних результатів, що їх мають забезпечити інші суб'єкти бюджетного процесу. Ці результати також є наслідком нерозвиненості комунікацій із громадськістю та низького рівня її участі у бюджетному плануванні.

Варто враховувати, що ефективні комунікації - це двосторонній процес взаємовідносин органів влади і громадськості. Тож важливо розвивати спроможність обох сторін до результативної взаємодії. Органам влади слід формувати інституційну інфраструктуру для забезпечення комунікацій із громадянами. Активізація ж ролі громадськості у процесі бюджетного планування, заохочення її до генерування ідей і пропозицій щодо розвитку громади, контролю за діяльністю влади у бюджетному процесі можливі за умови проведення дієвих просвітницьких кампаній та успішного досвіду врахування пропозицій громадянського суспільства владними інституціями.