Півтонни контрастного бюджету

Останніх півтора року звістка про скликання чергової сесії Запорізької облради супроводжувалася традиційною інтригою. У середовищі провінційного бомонду вперто робили припущення, що цього разу депутати вже обов’язково згадають про питання поєднання посад голів обладміністрації та облради. Однак пророцтво щоразу не збувалося, кулуарні пересуди як здіймалися, так і вщухали. Швидше за все, депутатська більшість, сформована з чиновників обласного та районного рівнів, не налаштована була порушувати хай і протизаконну, але все-таки стабільність. А так звані представники опозиції воліли не звертати на це уваги, вочевидь, тверезо оцінюючи свої можливості що-небудь змінити.

Так і жили: одні — очікуючи, інші — вичікуючи, поки проблема якось сама собою розсмокчеться. Зрештою, так воно і сталося — просто й буденно. До відкриття другого січневого пленарного засідання тринадцятої сесії облради наспів президентський указ про відставку Володимира Березовського з посади голови облдержадміністрації.

З огляду на цю новину, інтерес до засідання зійшов практично нанівець, і за атмосферою, що панувала в залі, той нагадував, радше, клуб за інтересами, причому такими, що анітрохи не стосуються ні звіту про виконання програми соціально-економічного та культурного розвитку області, ні проекту обласного бюджету на 2005 рік. Індиферентність, яку можна було спостерігати й раніше, зазвичай пояснювали плідною роботою профільних комісій. Мовляв, там заздалегідь залагоджують суперечності, тому депутатам залишається дотриматися формальностей, затвердивши попередньо узгоджені рішення більшістю голосів. Однак, схоже, цього разу ситуація була не настільки близькою до ідеалу.

Незважаючи на бурхливе й тривале обговорення, постійна комісія з питань законності, боротьби з корупцією, депутатської діяльності та депутатської етики, приміром, так і не дійшла спільної думки щодо пільг із плати за землю. Традиційно на них претендують Придніпровська залізниця, аеропорт «Запоріжжя» і «Запоріжелектротранс». Питання було справді неоднозначне. З одного боку, податки повинні платити всі без винятку, з іншого — підприємства ж бо державні (або комунальні), а отже, начебто мають підстави для преференцій. Щоправда, економічний стан їх на кожному з них різний. Одна річ — хронічно збитковий «Запоріжелектротранс» або фінансово кволий аеропорт, який останніми роками виконує, радше, іміджеву, ніж транспортну функцію. А інша — таке процвітаюче відомство, як залізниця. Економія від сплати земельного податку для неї — справжній мізер, який не проглядається у бюджеті підприємства навіть під мікроскопом.

Для регіональної скарбниці втрати від наданих трьом підприємствам пільг теж, у принципі, незначні — якихось там 450 тис. грн. Принаймні такої думки дотримуються в обласній адміністрації. Чому ж тоді запропонований проект рішення депутати прийняли тільки з третьої спроби? Виявляється, річ у тому, що плата за землю могла б стати відчутним джерелом поповнення дохідної частини місцевих бюджетів. Але, на жаль, не стає. Торік план надходжень за цією статтею було виконано на 7,5%, що в натуральному перерахунку становило близько 5,5 млн. грн. А в цілому заборгованість за платежами в бюджети всіх рівнів перевищила 120 млн. Цифра, погодьтеся, вже серйозніша. І як тут не згадати оприлюднені на одній із сесій відомості про те, що надання пільг залізниці, м’яко кажучи, необгрунтоване?

Підприємство займає в області майже 11 тис. га, частина з яких використовується для комерційної діяльності. На землях, звільнених від сплати податку, розміщено кілька ринків. І це при тому, що проблема пошуку додаткових джерел поповнення регіональної скарбниці набула особливої гостроти.

Щоб виконати регіональні програми, місцевій владі в поточному році доведеться шкребти по засіках особливо ретельно. Поки що проглядається можливість фінансування лише основних проектів, тоді як грошове наповнення переважної більшості інших — під великим сумнівом. Знову доводиться покладати надії на повернення так званої фінансової допомоги, наданої кілька років тому Запорізькій АЕС, за якою числиться майже 45 млн. грн. боргу. Чи вдасться його одержати, ніхто до пуття не знає. Торік, наприклад, в області сподівалися за рахунок цих коштів профінансувати програму капітального будівництва, але фактично плани було реалізовано лише наполовину.

Коли грошей у бюджеті хронічно бракує, питання ефективного використання коштів набуває особливої актуальності. Тому депутати цілком закономірно дивуються, коли затверджуються одні пріоритети, а насправді фінансуються інші. Так, наприклад, сталося із 6 млн. грн., які виділялися на підтримку аграрного сектора ще 2003 року. Куди поділася ця сума? Депутати й досі губляться у здогадах.

Не виключено, що ситуація має всі шанси повторитися й нинішнього року. Сесія знову прийняла рішення виділити все ті ж таки 6 млн. на розвиток регіонального АПК. Однак за яким принципом кошти буде використано, на жаль, невідомо. Відповідну інвестиційну програму поки що тільки рекомендували розробити й подати на затвердження...

Такі приклади дають підстави засумніватися у прозорості принципів формування бюджету. Як, до речі, й у доцільності затвердження нових регіональних програм. Їх на нинішній сесії, на додачу до 40 вже існуючих, прийняли пакетом ще п’ять. Річ, звісно, не в кількості. За бажання проектів можна навигадувати й удвічі більше. Та де взяти кошти на їх реалізацію? Особливо якщо реальність виконання затвердженого бюджету під великим сумнівом.

Утім, зовні все видається цілком пристойно. Видаткову частину місцевих бюджетів на поточний рік встановлено в розмірі майже 1,1 млрд. грн., що практично на третину перевищує торішні показники Мінфіну. Відповідно, збільшено витрати й на утримання галузей соціально-культурної сфери. Але якщо порівняти планові показники видаткової частини з тими, які затверджені місцевими радами, картина буде іншою. Загальне збільшення витрат становить менш як 13%. Витрати на освіту й соціальний захист збільшилися практично на 17, на охорону здоров’я — лише на 2%. А витрати на культуру, фізичну культуру та спорт узагалі заплановано нижчими за фактичні показники минулого року. Отже, для фінансування делегованих повноважень місцеві бюджети знову змушені будуть використовувати кошти з іншого кошика, що, звісно, викличе недофінансування власних програм.

Уже на стадії затвердження бюджету прогнозується невиконання доходів низкою територій на суму понад 50 млн. грн. Найнесприятливіша ситуація очікується в Енергодарі та Запоріжжі, де недобір доходів може становити від 10 до 17 млн. Причина, на думку регіональної влади, полягає в тому, що Мінфін у своїх розрахунках явно завищив обсяги надходжень.

Схожі побоювання були стосовно торішнього бюджету. Як виявилося, аж ніяк не безпідставні. Фактичне надходження доходів у загальний фонд місцевих бюджетів області виявилося на 4,2% меншим від затвердженого. Недовиконання Мінфін, звісно, компенсував середньостроковими позиками, але ряду територій реально збалансувати свої бюджети так і не вдалося. Затверджених обсягів вистачило на фінансування захищених статей, а ось виплатити заробітну плату за другу половину грудня так і не вдалося. Сума боргу становила близько 16 млн. грн.

Основною причиною невиконання прогнозних показників заведено вважати істотне зниження ставки прибуткового податку з громадян, що не було повною мірою враховано при доведенні планових показників, а також значні обсяги повернення зайво сплаченого прибуткового податку за результатами перерахунку за 2002—2003 рр. Якщо взяти до уваги, що з року в рік область нарощує обсяги виробництва, але це, на думку місцевої влади, не веде до реального поліпшення якості життя, у запоріжців є підстави бути незадоволеними формульним підходом, який не враховує регіональної специфіки. Тому в ухваленому на сесії зверненні до парламенту й уряду депутати наполягають, щоб при перегляді показників держбюджету-05 обсяги запланованих доходів для ряду територій було зменшено.

Ще категоричніше налаштована влада обласного центру: вона стверджує, що «запоріжців знову хочуть кинути з бюджетом». На їхню думку, дохідну частину міського бюджету на наступний рік завищено на 28 млн. грн.

Задля об’єктивності слід зазначити, що звинувачення Мінфіну в прогнозній упередженості навряд чи бездоганне. Досить згадати, що на минулий рік запорізька влада передбачала шестивідсотковий приріст промислового виробництва, а фактично він виявився втричі вищим. Але це так, до слова про те, де краще планують — у центрі чи на місцях. Хоча загалом про бездоганність розрахунків, наведених у держбюджеті на поточний рік, говорити не доводиться. І вже зовсім невиправданою є позиція центру, який збільшив між першим і другим читаннями доходи місцевих бюджетів без узгодження з територіями. Їх просто поставили перед фактом, примусивши затверджувати свої бюджети в означений законом термін, тобто не пізніше ніж за два тижні після прийняття бюджету країни.

Те, що такі дії, м’яко кажучи, некоректні, очевидно. Однак не зайве буде поцікавитися, чому це в Запоріжжі явно не квапилися з прийняттям бюджету. Невже сподівалися на диво, те саме, що сталося 2001 року? Тоді чи не на кожній сесії депутати були заклопотані приємною місією перегляду видаткових статей у бік збільшення. Адже загальний приріст обласного бюджету становив майже 40%. Гроші, звісно, не з неба впали, а надійшли завдяки застосуванню формульного підходу. Та й у наступному році не було чути нарікань на те, що центр не рахується з інтересами регіонів...

Претензії щодо цього з’явилися лише наприкінці 2003-го, під час формування чергового бюджету. Реакція ж на запропонований бюджет-05 виявилася ще бурхливішою. Та ось що цікаво. Місцеві економісти вважають, що «переважній частині районів і міст доведено реальні показники бюджету, які повинні бути виконаними», й «усі без винятку території мають резерви для виконання дохідної частини». І ці висновки, схоже, взяті не зі стелі. Хай там як, а торішній прогноз Мінфіну щодо доходів загального фонду область перевиконала на 4,5%. Хоча розрахункові показники виявилися непосильними для семи територій на загальну суму 24 млн. грн.

Можна, звісно, поміркувати над запитанням, на чийому ж боці правда. Та тільки однозначної відповіді на нього, вочевидь, не існує.

Навіть якби дуже хотіли, ряд запорізьких територій (насамперед великі промислові міста, включно з обласним центром) не зможуть забезпечити високих темпів зростання доходів, передбачених Мінфіном. На відміну від попередніх років, у них немає і серйозних резервів, щоб компенсувати дефіцит ресурсів, від початку закладений міністерством. Якщо, наприклад, на початок минулого року міський бюджет Запоріжжя мав у своєму розпорядженні бюджетних залишків на суму близько 16 млн., то нині вони зменшилися до 7 млн. Аналогічна картина і в Енергодарі, де перехідні залишки зменшилися з 4,5 до 1,6 млн. І це при тому, що питома вага витрат на заробітну плату в місцевих бюджетах неухильно зростає, закономірно урізаючи можливості фінансувати інші витрати.

Ця проблема характерна не лише для Запоріжжя або, приміром, Енергодара, а й для інших територій з високим рівнем заробітної плати. Донедавна в Запорізькій області її показник перевищував середньоукраїнський на 20%, а порівняно з іншими регіонами, він узагалі був у 1,5 разу більшим. Та оскільки середня заробітна плата в областях, які колись відставали, нині зростає набагато вищими темпами, це позитивно позначається на збільшенні бюджетних надходжень. Чого, на жаль, не скажеш про Запорізьку область.

Ці особливості, безумовно, потребують спеціального порядку планування доходів для індустріально розвинених територій. Інакше кажучи, при зміні правил гри, коли режим планування доходів стає дедалі реалістичнішим, адекватні зміни потрібні й у формульному підході. Тоді, у принципі, можна досягти основної мети, заради якої було задумано бюджетну реформу, — протягом перехідного періоду вирівняти бюджетні бази всіх територій. Однак, на жаль, за попередніх чотири роки цей процес набув ознак дороги з одностороннім рухом.

Коли 2001 року місцеві бюджети несподівано одержали вагомі прибавки доходів, власті окремих територій опинилися у полоні ілюзій, що такі приємні сюрпризи триватимуть нескінченно довго. І напередодні чергових виборів важко було подолати спокусу спрямувати кошти на низку проектів, які будуть схвалені електоратом. Зрозуміло, програма оптимізації мережі бюджетних установ серед них не значилася. В результаті все закономірно звелося до того, що занадто велика структура почала потребувати дедалі більше коштів на своє утримання. Задовольнити ці претензії бюджету дедалі важче. А бажання привести наявну мережу бюджетних установ у відповідність до нормативних показників, як і раніше, немає.

Та й час для цього занадто непідходящий. За рік до нових виборів місцева влада явно не налаштована наживати недоброзичливців серед працівників бюджетної сфери, частину яких необхідно скоротити. Є, правда, ще один вихід — залишити все як є, сподіваючись, що проблема вирішиться сама собою. Та це вже, мабуть, зі сфери фантастики...