Пенсії та соціальне страхування в Україні: першочергові завдання

Загострення військово-політичної та фінансово-економічної кризи разом із недостатньою координацією та прорахунками в проектуванні реформ зумовили зростання соціальних ризиків для зайнятого населення та критичне падіння купівельної спроможності доходів пенсіонерів, понад 80% яких сьогодні фактично перебувають за межею бідності. За цих умов особливо актуалізуються завдання посилення гарантій у системі соціального страхування та послідовності реформувань у пенсійній системі.

Упродовж 2014–2015 рр. у реформуванні пенсійної системи було здійснено ряд важливих кроків, спрямованих на зменшення нерівності між працівниками та пенсіонерами. Зокрема, скасовано так звані спеціальні пенсії, розпочато обмеження пільг із дострокового виходу на пенсію. В системі загальнообов'язкового державного соціального страхування істотно посилено інтеграційну складову політики: об'єднуються фонди соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та тимчасової втрати працездатності з перспективою впровадження обов'язкового медичного страхування, удосконалюється адміністрування фондів, упроваджуються технології електронного управління, налагоджується інформаційний обмін між фондами та іншими органами влади.

Однак усе це - тільки-но початий край нагальної роботи, яка потребує першочергової уваги урядовців і парламентаріїв. Зокрема й за такими напрямами.

1. Гарантування на рівні закону мінімальної виплати в розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність

Суть проблеми. У солідарній пенсійній системі на рівні закону мінімальний розмір пенсії, еквівалентний прожитковому мінімуму для осіб, які втратили працездатність, встановлено лише для пенсії за віком за умови наявності страхового стажу 30 років для жінок і 35 років для чоловіків. Мінімальний розмір виплати за іншими видами пенсій і державної соціальної допомоги особам, які не мають права на пенсію, регулюється постановою Кабміну (№265 від 26 березня 2008 р.), яка після чергових змін гарантує виплату в розмірі прожиткового мінімуму для осіб, що втратили працездатність, тільки особам з інвалідністю. Для інших категорій одержувачів (у тому числі пенсіонерів за віком з неповним страховим стажем і жінок із щонайменш 30-річним стажем, які вийшли на пенсію за віком раніше нової межі пенсійного віку) мінімальна виплата зафіксована в сумі 949 грн, тоді як розмір прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, з вересня 2015-го становить 1074 грн, і передбачено його подальше зростання у 2016 р.

Мінімальний розмір допомоги по безробіттю встановлюється правлінням Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття. Нині для осіб зі страховим стажем не менш як шість місяців в останні 12 місяців, що передували реєстрації безробітними, мінімальний розмір допомоги по безробіттю дорівнює 80% прожиткового мінімуму для працездатних осіб (з вересня 2015 р. у грошовому вимірі це 1102,4 грн, тобто навіть вище за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність). Для решти одержувачів допомоги по безробіттю, включаючи молодь, яка потребує працевлаштування на перше робоче місце, мінімальний розмір виплати зафіксовано на рівні 544 грн; ця величина не переглядалася з 1 грудня 2011 р.

Більшість інших видів виплат по загальнообов'язковому державному соціальному страхуванню взагалі не передбачають гарантування мінімального розміру, по деяких мінімальний розмір орієнтований на мінімальну заробітну плату.

Недотримання єдиного підходу до бази визначення гарантованого мінімального розміру страхових виплат створює ризики необґрунтованої нерівності за категорійною ознакою, тоді як функція виплат за всіма видами обов'язкового соціального страхування однакова - заміщення втраченого заробітку у разі настання страхових подій.

Відсутність на рівні закону гарантій мінімальної виплати в розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, щодо всіх видів пенсійних і страхових виплат створює ризики бідності у разі настання страхових подій. Особливо високими є ризики зубожіння для літніх людей, адже пенсії за віком та їх аналоги (соціальна пенсія, державна соціальна допомога для осіб, які не мають права на пенсію, тощо) призначаються довічно або на тривалий період, тому рівень і глибина бідності можуть сягати дуже високих показників навіть за таким формально-абсолютним критерієм, як прожитковий мінімум.

За даними Пенсійного фонду України (ПФУ), станом на 1 січня 2016 р. налічувалося 656,1 тис. пенсіонерів (5,3% їх загальної чисельності) з розміром пенсії нижче від прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність. Надалі, з огляду на низьку економічну активність населення, поширеність неформальної зайнятості та недостатню індексацію призначених пенсій, чисельність і частка цієї категорії пенсіонерів зростатимуть пришвидшеними темпами. Відповідно, зростатиме рівень бідності пенсіонерів за абсолютним критерієм прожиткового мінімуму.

Що потрібно зробити. На рівні закону (не постанов) мають бути запроваджені універсальні мінімальні гарантії щодо виплати за всіма видами пенсійного забезпечення та державного соціального страхування на рівні прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність.

Базою для визначення мінімальних гарантій за всіма видами виплат (у тому числі й допомоги по безробіттю) має бути величина прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, оскільки виплати по соціальному страхуванню надаються непрацюючим особам або за періоди непрацездатності. Для виплат терміном менше місяця (наприклад, допомога по тимчасовій непрацездатності тощо) розмір мінімальної гарантії має визначатися у пропорційному перерахунку до місячної величини прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність.

Гарантування на рівні закону мінімальної виплати в розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, дасть змогу повністю виконати вимоги ст. 46 Конституції України без істотних додаткових фінансових витрат за рахунок перерозподілу видатків між функціями соціального захисту (зокрема за рахунок зменшення чисельності малозабезпечених).

2. Забезпечення адекватної та справедливої індексації пенсій

Суть проблеми. Існуючий порядок індексації грошових доходів населення виключає з об'єктів індексації соціальні виплати, які визначаються залежно від прожиткового мінімуму, зокрема пенсії, обчислені з урахуванням абзацу першого частини першої ст. 28 ЗУ "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" (встановлює мінімальний розмір пенсії за віком у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність), додаткові пенсії, підвищення, компенсаційні виплати, надбавки та інші доплати до пенсії, які визначаються залежно від прожиткового мінімуму. За умови відповідності динаміки прожиткового мінімуму індексу споживчих цін такий порядок можна вважати обґрунтованим. Але з початку 2014 р. до 1 вересня 2015 р. прожитковий мінімум було заморожено, тоді як інфляція сягнула 24,9% у
2014 р. і ще 38,2% за вісім місяців 2015-го У другому кварталі 2014 р., коли уряд широко анонсував індексацію пенсій, з'ясувалася вся несправедливість ситуації: індексацію отримали менше чверті пенсіонерів, і це були відносно благополучні, "молоді" пенсіонери. Понад 6 млн осіб не отримали індексації з причини, що розмір їхньої пенсії "підтягується" до прожиткового мінімуму, але слід мати на увазі, що недостатній розмір їх "формульної" пенсії пов'язаний передусім із застарілою зарплатною базою, яка осучаснювалася востаннє у 2012 р. виходячи з показника зарплат 2007 р.

Ситуацію міг би дещо пом'якшити перерахунок пенсій у зв'язку із зростанням заробітної плати. У 2013 р. було істотно змінено формулу перерахунку - підвищенню підлягає зарплатна база, з якої нараховано пенсію, на коефіцієнт, що відповідає не менш як 20% підвищення заробітної плати, але не менше збільшення рівня інфляції за минулий рік. Однак цей новий порядок перерахунку жодного разу не застосовувався на практиці, з 2014 р. дію частини другої ст. 42 ЗУ "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" зупинено до стабілізації економічної ситуації в країні.

Унаслідок критично недостатньої та несправедливої індексації найбільшою мірою від інфляції потерпають літні люди з найнижчими пенсіями, збільшується рівень бідності пенсіонерів відносно доходів працюючих. Заплановане у 2016 р. підвищення прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність (з 1 травня до 1130 грн, з 1 грудня до
1208 грн), у кращому випадку дасть змогу зменшити вплив поточної інфляції, але не надолужить минулорічних втрат купівельної спроможності пенсій. Нинішній розмір встановленого прожиткового мінімуму дуже сильно відстає від сучасного рівня цін. За даними моніторингу Міністерства соціальної політики, розрахунковий розмір прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, у фактичних цінах лютого 2016 р. становив 2095 грн, що майже вдвічі перевищує законодавчо встановлений. Якщо за абсолютний критерій бідності пенсіонерів брати не законодавчо встановлений, а фактичний розмір прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, то понад 80% пенсіонерів перебувають за межею бідності.

Оскільки номінальні показники зарплат зростали значно швидше, ніж пенсії, пенсіонери стали біднішими не лише порівняно з фактичною вартістю життя, а й порівняно з доходами працюючих. За даними ПФУ, середній розмір січневих пенсій 2016 р. становив 1700 грн. - це лише 39% від середнього розміру січневих зарплат, тоді як у січні 2014–2015 рр. відповідне співвідношення становило близько 46%. Половина пенсіонерів у січні 2016 р. одержували виплати в розмірі не вище 1355 грн.

Що потрібно зробити. Проблема підтримання купівельної спроможності пенсій найгостріше виявляється під час криз, коли фінансові можливості держави особливо обмежені. За неможливості виконати публічні пенсійні зобов'язання у повному обсязі необхідно сконцентрувати зусилля на підтримці найбільш нужденних, щоб не допустити поляризації в розмірах пенсій, запобігти зростанню рівня та глибини бідності пенсіонерів.

Необхідна нова формула індексації пенсій у кризових умовах. Така "кризова" формула має враховувати співвідношення між розмірами законодавчо встановленого і розрахованого за фактичними цінами прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність. Пропонуємо додати до ст. 42 ЗУ "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" частину 1¹ такого змісту:

"У разі, якщо фактичний розмір прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, за даними моніторингу центрального органу виконавчої влади у сфері соціальної політики перевищує розмір відповідного прожиткового мінімуму, визначеного законом, на 10 і більше відсотків, частина перша цієї статті не застосовується. Пенсії, розмір яких (з урахуванням підвищень, надбавок тощо) нижче двох установлених законом прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність, підвищуються на величину, що визначається з урахуванням фінансових можливостей, але не менше індексу споживчих цін на продукти харчування за відповідний місяць".

3. Прозорість і послідовність у реформуванні пенсійних пільг

Суть проблеми. Упродовж 2014–2015 рр. кілька разів до законодавства вносилися зміни, спрямовані на обмеження пільг щодо раннього виходу на пенсію. Проте ці зміни зводяться до механічного підвищення параметрів дострокових пенсій (збільшення тривалості необхідного страхового стажу/вислуги, підвищення або встановлення мінімального пенсійного віку) і не супроводжуються жодними заходами щодо посилення безпеки праці, поліпшення виробничого оточення, стимулювання здоров'я, зберігаючої поведінки працівників тощо. Перелік категорій працівників, які мають право дострокового виходу на пенсію, порядок ідентифікації шкідливих чинників на робочому місці та умови дострокового виходу на пенсію залишаються необґрунтованими, не враховують реалій сучасної структури зайнятості і посилюють нерівність між працівниками та пенсіонерами. Система стає дедалі більш складною й непрозорою, при цьому частина пільг набувають фіктивного характеру. Зокрема, встановлення вікової межі для виходу на пенсію за вислугу років фактично перетворює пенсії за вислугу років на дострокові пенсії за віком.

Водночас загострюється питання щодо механізмів фінансування виплати пенсій у період до досягнення загальновстановленого пенсійного віку. На тлі різкого зниження розміру єдиного соціального внеску для роботодавців (до 22%, майже вдвічі), повного звільнення найманих працівників від сплати єдиного соціального внеску та анонсованих структурних реформ (зокрема ліквідації значної кількості вугледобувних шахт) фінансування дострокових пенсій стає серйозним викликом для солідарної системи. Якщо раніше роботодавці працівників авіації сплачували вищий розмір внеску, що принаймні частково покривало витрати на фінансування їхніх дострокових пенсій, то з початку 2016 р. ставку єдиного внеску уніфіковано, і тепер це завдання покладено цілком на солідарну систему.

Інше джерело додаткових надходжень, втрачене солідарною системою, - вищий розмір єдиного внеску, сплачуваний працівниками, які мали право на так звані спеціальні пенсії. З червня 2015 р. спецпенсії не призначаються і не перераховуються, але різниця між "звичайними" та спеціальними пенсіями, призначеними до цього часу, може зберігатися ще досить довго (залежно від темпів актуалізації звичайних пенсій і природного убутку одержувачів спецпенсій), а отже, швидкого скорочення бюджетних видатків за цією статтею не варто очікувати.

Вірогідне збільшення навантаження достроковими пенсіями на солідарну систему в умовах різкого скорочення обсягів власних надходжень і консолідації бюджетних видатків зумовлює високі ризики подальшого зниження реальних доходів пенсіонерів.

Що потрібно зробити. Реформування пенсійних пільг щодо раннього виходу на пенсію за віком або за вислугу років потребує науково обґрунтованої ревізії переліку категорій працівників, які мають право дострокового виходу на пенсію, та розроблення нового порядку ідентифікації шкідливих чинників на робочому місці. Для здійснення науково-експертного дослідження умов праці може бути залучена технічна та фінансова допомога міжнародних організацій і донорів.

Умови дострокового виходу на пенсію мають бути обґрунтовані та збалансовані як за професійною, так і за гендерною ознаками. По найнебезпечніших видах робіт/виробництв має бути встановлене обмеження за максимальною тривалістю стажу.

Для фінансування дострокових пенсій необхідно запровадити корпоративні (професійні) пенсійні програми через систему недержавного пенсійного забезпечення та страхування життя із широким залученням усіх сторін соціального діалогу.

4. Більш повне охоплення соціальних ризиків

Суть проблеми. Існування обов'язкового медичного страхування давно передбачене на рівні законодавства, проте досі не зроблено жодних кроків для його практичного впровадження. Відсутність диверсифікації публічних джерел фінансування становить головну причину хронічного недофінансування сфери охорони здоров'я. У багатьох країнах Європи через програми обов'язкового медичного страхування фінансується більше половини всіх видатків на охорону здоров'я: у Німеччині, Франції, Нідерландах, Чехії, Хорватії - близько трьох четвертих, у Бельгії, Естонії, Румунії - близько двох третіх, у Литві, Угорщині, Польщі - 55–60%.

Як свідчать розрахунки Держстату, в умовах кризи та нерозвиненості публічних схем медичного страхування бюджетна економія призвела до скорочення загальних видатків на охорону здоров'я з 7,60% ВВП у 2013 р. до 7,42% ВВП у 2014 р. за одночасного збільшення в них частки витрат домогосподарств з 41,1 до 46,0%. За даними Світової доповіді по соціальному захисту, яку готує Міжнародна організація праці, частка витрат населення на охорону здоров'я (маються на увазі прямі витрати з власної кишені, без будь-яких схем страхування чи накопичення) в Україні одна з найвищих серед країн Європи; в більшості країн ЄС вона не перевищує 12–25%.

Необхідність значних особистих витрат істотно обмежує доступність медичних послуг і товарів для населення України та є одним із головних чинників високої передчасної смертності й короткої тривалості життя. За даними обстеження умов життя домогосподарств, у 2015 р. порівняно з 2014-м частка домогосподарств, у яких хто-небудь із членів протягом останніх 12 місяців при потребі не зміг отримати медичну допомогу, придбати ліки та медичне приладдя, збільшилася з 20,6 до 29,3% (у відсотках до загальної кількості домогосподарств, у яких була така потреба). Розвиток медичного страхування сприятиме вирішенню цієї проблеми, а також цілого комплексу прикладних завдань, зокрема щодо упорядкування та посилення контролю за ринком медичних товарів/послуг, регулярності медоглядів і профілактичних заходів, поліпшення медичної статистики тощо.

Що потрібно зробити. Підготовчі роботи по запровадженню загальнообов'язкового медичного страхування потрібно узгодити з реформуванням медичної галузі та загальним напрямом реформувань, пов'язаних з децентралізацією влади. Головною метою децентралізації є приведення управлінської моделі у відповідність із принципом субсидіарності, що передбачає переміщення владних повноважень до тих органів, які мають найтісніший контакт з населенням. Таким чином, територіальні громади отримують якісно нові можливості щодо формування та реалізації соціальної політики, включаючи встановлення соціальних стандартів і гарантій на локальному рівні.

До запровадження загальнообов'язкового медичного страхування необхідно розвивати муніципальне медичне страхування (через лікарняні каси тощо), стимулюючи спрямування додаткових надходжень місцевих бюджетів передусім на страхування пенсіонерів та інших уразливих категорій населення.

Активне залучення територіальних громад і місцевих органів влади дасть змогу максимально інтегрувати державне соціальне страхування з іншими видами соціального захисту, зокрема шляхом запровадження локальних програм:

- додаткового пенсійного страхування, наприклад, для працівників соціальної сфери та/або для працівників публічного сектора;

- активних заходів політики зайнятості та інтеграції до ринку праці, зокрема для категорій населення з низькою конкурентоспроможністю, у тому числі незайнятих осіб, не зареєстрованих як безробітні;

- комплексного обслуговування та підтримки людей з інвалідністю, престарілих та інших категорій осіб, які опинилися у скрутних життєвих обставинах і/або потребують сторонньої допомоги.

Локальний рівень реалізації дасть можливість залучити до системи соціального захисту додаткові кошти та ресурси з одночасним підвищенням їх адресності й цільового використання (у тому числі через збільшення натуральної складової), посилити профілактику бідності та соціального відторгнення, максимально поєднати зусилля усіх соціальних служб та обрати їх оптимальну конфігурацію, включаючи можливість створення інтегрованої моделі соціальної служби, що надаватиме весь комплекс публічних послуг за принципом "єдиного вікна".