Ніна Южаніна: "Ми не зможемо Податковим кодексом вирішити проблеми решти законодавства"

Наступний тиждень буде вкрай важливим для українського бізнесу, адже парламент повинен встигнути ухвалити розроблені Міністерством фінансів так звані антикорупційні податкові законопроекти (№5132, 5368 і 5369).

Проекти, які без перебільшення можуть якісно поліпшити роботу бізнесу в Україні. Та щойно документи було передано до парламентського комітету, у громадськості та експертів виникло чимало запитань як з приводу змін, що вносяться до документів, так і щодо процесу їхнього опрацювання. DT.UA адресувало ці та інші запитання голові комітету ВРУ з питань податкової та митної політики Ніні ЮЖАНІНІЙ. Ми спробували з'ясувати, з якою метою профільний комітет переінакшує урядові проекти, чи затягується їхній розгляд і чи є хоч якісь шанси, що в результаті всього цього життя українського бізнесу дійсно покращиться.

- Ніно Петрівно, хотіли хоч раз зробити податкову реформу вчасно, і знову не вийшло. Спочатку Кабмін затягував з обговореннями, потім комітет. Врешті залишився один пленарний тиждень, тож існують побоювання, що законопроекти №5368 і 5369 не буде прийнято до кінця року. У чому причина того, що документи так довго опрацьовувалися в комітеті? Бо багато хто говорить про штучне затягування розгляду.

- Давайте розкладемо ситуацію на кілька моментів. Спершу відбувалося те, що Кабмін почав розробляти законопроекти. Це була особисто моя ініціатива- реформувати адміністрування, і я змогла переконати міністра фінансів Олександра Данилюка, що ми в змозі зробити це зараз. Більш того, вже було напрацьовано зміни, продумано, обговорено з громадськістю - законопроект №3357 (авторства Н.Южаніної, відомий як "ліберальна податкова реформа". - Ю.С.).

Порадившись з авторським колективом, ми вирішили всі свої напрацювання запропонувати як основу урядового законопроекту, тому що торік абсолютно чітко зрозуміли, що лише ініціативи депутатського корпусу недостатньо. Більш того, недостатньо просто прийняти законопроект, бо норма може так і залишитися нереалізованою в житті. Тисячу разів я вже переконувалася в тому, що без бажання і загальної спільної роботи нічого не буде.

- Це було яскраво продемонстровано наприкінці минулого року…

- Так. Отже, законопроект №3357 був переданий Міністерству фінансів у частині змін до всіх статей Податкового кодексу, що стосуються адміністрування. Саме з тією метою, щоб реалізувати бодай щось із тієї великої податкової реформи, про яку ми говорили торік.

Та коли ми працювали над законопроектом №3357, то в основному обговорювали його норми із середніми та малими підприємцями, тобто з експертами, які в більшості своїй знаються на цих категоріях. Тоді представники великого бізнесу нечасто були нашими гостями, бо їх менше стосувалися ті проблеми, над якими ми працювали, навіть зниження ставок. Для великих підприємств, і це очевидно, вирощувати собі конкурентів - не дуже здорова ідея. Тому навіть ще на етапі обговорення в комітеті вони плавно відійшли від роботи в робочих групах, і так склалося, що їхні ініціативи не було враховано в законопроекті №3357.

Коли у Мінфіні почала працювати новостворена робоча група, вона якраз дала можливість висловитися представникам великих підприємств. Вони додали свої побажання в той проект документа, який уже опрацьовувався Міністерством фінансів.

- Тобто досягли певного балансу інтересів?

- Так. Але опрацьовувався проект суто ідеологічно. І підтриманий на Кабміні він був так само. Ніхто не проти, усі погоджуються, а як на практиці все це реалізувати?

З досвіду роботи в комітеті знаю, що деякі законопроекти треба змінювати на 80%, щоб ідея, яку в них закладено, могла спрацювати. Тому я була ініціатором того, щоб цей законопроект, зважаючи на його значний обсяг, опрацювали технічні працівники і Міністерства фінансів, і Державної фіскальної служби, і секретаріату комітету. Повірте, цього не можна було зробити по ходу, "з льоту".

Думаю, що це була помилка і міністра фінансів, і моя також, бо не підказала панові міністру, що без технічного опрацювання не слід реєструвати законопроект, текст якого напівсирий. І у розумінні всіх фахівців він нібито має запрацювати, але не написаний мовою Податкового кодексу. Для того, щоб привести документ у відповідність, над ним мусили попрацювати три технічні групи, які насправді зустрілися й розпочали роботу вже після того, як уряд схвалив законопроект.

Під час роботи, коли почали розглядати певні процедури, дійшли висновку, що деякі з них узагалі не можна реалізувати так, як написано. Або ж для цього потрібно усунути ряд технічних перепон, при цьому не втративши суті, яка закладалася експертами робочої групи в законопроект.

Звісно, до обговорення у Національній раді реформ з тексту деякі пропозиції через це випали. Їх небагато, але вони є. І є чітке пояснення того, чому так сталося, - або не знайшли можливості втілити задум, або ідею взагалі технічно не можна реалізувати. Заступник міністра фінансів Є.Капінус детально пояснив причини, через які ми були змушені відмовитися від ряду ініціатив. І це не було рішення суто комітету, це наше спільне рішення.

- Незважаючи на це, зараз знову роздмухують конфлікт між податковим комітетом і Мінфіном. Чи реально існує таке протистояння? Наскільки воно доцільне?

- Протистояння немає. Але є робочий процес. І я наголошую, що він кардинально відрізняється від робочого процесу минулого року. Тоді співпраці як такої не було взагалі. Зараз є. З усіма представниками Міністерства фінансів я працюю з повною віддачею, тому що всі ці люди розумні, мають за плечима певний досвід роботи.

- Та попри таку синергію, незадоволених результатом чимало…

-Зрозумійте, ми не зможемо Податковим кодексом вирішити проблеми решти законодавства. Це робиться спеціальними законами. Тому більшість змін, які ми відхилили, стосувалися юридичних аспектів, а не податкових. Є нормотворча робота, є правила написання законопроектів і законів.

- Питання підписання електронних договорів податковою, наскільки ми розуміємо, одне з таких - більшою мірою юридичне, ніж податкове? (Була пропозиція скасувати цю норму, оскільки йдеться про публічно-правові відносини з фіскальною службою, які не потребують укладання спеціальних договорів. - Ю.С.)

- Абсолютно правильно. Я зараз згадую дискусію, яка між нами точилася, коли ми вирішували, залишати цю норму чи відхилити. У нас набуває сили, повною мірою і з широкими функціональними можливостями, електронний кабінет платника. Відтак, нам треба вибудувати варіант, коли платник, який обрав роботу через електронний кабінет, працює з ним постійно, кожного дня, і коли потім уся робота органу з таким платником відбувається тільки через цей сервіс. І це дуже важливо, бо замість покращення ми ризикуємо створити купу нових проблем для платників. Як точно дізнатися, чи повідомлений платник за п'ять або десять днів про проведення перевірки? Чи отримав він запит на надання документів до камеральної перевірки? Це суто практичні, але надзвичайно важливі запитання.

Треба було вибудувати такий механізм, щоб податкова не втрачала строків, і вони не збільшувалися вдвічі для платника податку. Взаємодія через електронний кабінет означає, що надалі паперової роботи з цим платником уже не буде, а отже, якщо податкова повідомила про щось, значить, платник повідомлений "за замовчуванням". Тож повинен бути спосіб це врегулювати. Зокрема, платник має через електронний договір вказати, в який спосіб він надалі співпрацює з податковим органом, обрати електронну адресу, яка є основною для платника податку. Відтак, було прийнято однозначне рішення, що договір має залишатися.

- На жаль, зараз є випадки зловживань, зокрема фіскальна служба в односторонньому порядку розриває ці договори з платниками. Це своєрідна форма тиску з боку фіскалів...

-Ця практика абсолютно позбавлена логіки. Припустимо, це робиться для того, аби не прийняти звітності. Але у нас є в пункті статті 49.4 спеціальний абзац про те, що в разі одностороннього розірвання електронного договору платник податку має право подати звіт на паперовому носії. І платники подають паперову звітність. Яка ж тоді мета?

Ви знаєте, що досі незнаходження платника за юридичною адресою сприймається працівниками фіскальної служби як факт, що такого платника не існує взагалі, і це є підставою для розірвання договору? Це як мінімум дивує, але така практика не змінилася. Для фіскальної служби електронний договір слугує єдиним механізмом ідентифікації платника. Його запрошують, щоб оновити договір, і сподіваються, що якщо хтось прийде, значить, цей платник ще існує. Звичайно, це не від хорошого життя. Якби з іншого боку не було значної кількості махінацій і можливостей для оптимізації, то такої потреби не було б.

- Оскільки ми торкнулися махінацій, давайте поговоримо про порядок реєстрації податкових накладних. Вносилися зміни - Мінфін пропонував свій механізм, що давав можливість блокувати кошти впродовж п'яти днів до з'ясування обставин. Цей механізм змінили. Поясніть, будь ласка, чому і за який варіант зрештою голосуватимуть депутати наступного тижня?

- Моя основна позиція полягає в можливості реалізації тієї чи іншої норми на практиці. В перший варіант тексту урядового законопроекту було вписано такий механізм - підозріла, відповідно до критеріїв, податкова накладна тимчасово, на п'ять днів, блокується. Протягом певного строку ДФС може звернутися до суду для подовження терміну блокування, якщо підприємство не змогло підтвердити реальність проведеної операції.

Люди, які створили цю норму, навіть не уявляли собі тієї кількості податкових накладних, які можуть бути заблоковані. Лише в м. Києві за
2016 р. зареєстровано 400 млрд податкових накладних (ПН). І цьогорічна практика їх блокування (здійснювався відповідний експеримент) показала, що заблоковані ПН становлять 10–20% від загальної кількості накладних. Тобто це 40–80 млрд (!) податкових накладних, які були б заблоковані лише в столиці і за якими у частині випадків фахівцям головного управління ДФС у м. Києві треба було б бігти до суду для того, щоб далі тримати їх заблокованими. Очевидно, що це неможливо як з технічної точки зору через величезні обсяги, так і через чималі кошти, які на це знадобляться.

-Але ж мова йде не про зловживання як таке, лише про підозру.

- Так. Навіть якби за такими операціями ПН блокувалися б лише на п'ять днів, упродовж яких платники податків надавали б необхідні документи, ситуація не змінилася б принципово. Зараз зі 150–180 податкових накладних, які залишаються заблокованими, точніше, договорів, бо наразі блокуються не ПН, а договори, розблоковуються десь 20–30. У решті випадків ніхто навіть не приходить по розблокування. Цей ПДВ просто залишається у формулі, але він нікому не потрібен. Це ті компанії, які порушили закон, а тепер думають, з якого боку вирішити питання, щоб забрати свій ПДВ.

- Гадаю, можна знайти спосіб…

- Я особливо слідкую за тим, щоб не було зловживань з боку податкового органу для того, щоб зараз довести всім - і урядовцям, і фіскальній службі, що коли до своїх обов'язків ставитися чесно, то можна втілити найскладнішу для реалізації ідею, причому без шкоди для платника податків. І, до речі, на дії столичної податкової подано тільки чотири позови: лише одна з цих компаній така, що дійсно з'ясовує правду, а ще три - фіктивні підприємства, які найняли юристів, щоб через суди забрати свої фіктивні податкові кредити. Ми здійснили експеримент, побачили результати, зрозуміли, що реалізувати це неможливо. Тим більше, що в цьому питанні, знову ж таки, простежується юридичний ухил, коли фактично будь-яку дію потрібно попередити рішенням суду. Добре було б, але ж не за нинішніх обсягів реєстрації ПН. А ще якби у нас була трошки інша судова система. Ми ж хочемо прибирати корупційні можливості, а не множити їх.

ПДВ - це найбільш корумпований податок, з ним найбільше зловживань з боку як контролюючого органу, так і платників. Тут має бути збалансований підхід, аби покращити, не нашкодивши і не створивши нових можливостей для схем.

- Ви кажете про збалансований підхід. Дійсно, має бути баланс між наміром зібрати якомога більше податків і бажанням дати бізнесу можливість розвиватися. Питання перевірок - це питання якраз балансу. Була норма, яку відкинув комітет, про недопущення перевірки на підприємстві без належних підстав. То що ми захищаємо: інтереси бюджету чи бізнесу?

- Так, у нормі була нова підстава для недопущення проведення виїзної або фактичної перевірки. І вона звучала, цитую, як "відсутність у контролюючого органу законних підстав для здійснення перевірки". У мене як у звичайної людини, а не юриста виникає запитання: хто скаже мені, є законні підстави у ДФС чи немає? Це ж абсолютно обтічне, загальне формулювання! Хто повинен довести законність підстави? Де? У суді? Чи повинен контролюючий орган довести законність підстави ще до перевірки, щоб уже потім приходити із законною підставою, бо її законність доведена судом? Але ж це планова перевірка! Як на мене, з юридичної точки зору ця норма виписана не дуже коректно. Вона як мінімум маніпулятивна.

- Тобто бізнес, на вашу думку, обов'язково скористається цією можливістю?

- Звісно! Жодна перевірка не буде допущена, бо загальне визначення потребує доведення її законності. Тобто можна відправити інспекторів назад -хай ідуть в суд і доводять законність перевірки. Це абсурд.

Так можна було б зробити, якби в нас була інша податкова культура. Але у нас чи не кожна компанія має механізми оптимізації. Держава повинна удосконалювати законодавство так, щоб виписати чіткі правила і обмежити можливості зменшувати податкову базу Інакше ми ніколи не виберемося із цієї прірви. Тому що в державі весь час буде існувати "сіра" економіка, "сірий" бізнес, який не сплачує податків. І ми всі маємо це усвідомлювати.

- Це якось не дуже ліберально звучить…

-Позбутися контролюючої функції не може собі дозволити жодна країна. На жаль. Ми маємо встановлювати правила. Так, більш прозорі, однозначні в тлумаченні, які унеможливлювали б зловживання. Але те, що правила контролю мають бути жорсткими, - це однозначно. Будь-яка держава повинна контролювати сплату податків. Інакше немає сенсу їх платити.

- Давайте поговоримо про критерії визначення великих підприємств. Є такі думки, що збільшення цих критеріїв дасть змогу більш-менш великим підприємствам не йти до офісу великих платників, а обслуговуватись у районних інспекторів, більш "лояльних", з якими завжди можна "домовитися".

- Що, власне, означає зміна критеріїв? Наш законопроект містить чимало змін щодо перерозподілу функцій як між контролюючим органом і Міністерством фінансів, так і в самій структурі контролюючого органу. Районні інспекції виконуватимуть виключно сервісні функції. І хоча вже було багато обговорень, а ми все одно дискутували цілий тиждень, чи правильним є те, що ми робимо. Цей законопроект (№5368. - Ю.С.) за своєю значущістю, мабуть, найбільш вагомий за весь час існування Податкового кодексу. Він на 80% змінює відносини платника і держави. Це величезний крок уперед. Змінюється величезна кількість функцій. І нам потрібно докладно пояснити ці зміни бізнесу, аби не провокувати чергових непорозумінь між приватним сектором і державою. Складність реформ насамперед у тому, що їх мало хто розуміє, а ще менше тих, хто може донести суть реформ до загалу.

Надважливе завдання для нас - почати виховувати податкову культуру. І не лише у платників, а й у податківців. Наші районні податкові інспекції матимуть виключно сервісні функції, контролюючі повноваження передаються на рівні областей і держави. Відповідно, сервісні районні податкові вже не говоритимуть з бізнесом іншою мовою, ніж партнерська, і успіх таких відносин залежить від спільних зусиль. Це за часів "рєшалова" до районних податківців ходили на уклін. Тепер нагальні питання, пов'язані з контролем за сплатою податків, будуть вирішуватися на рівні області, а в район до податківців платники будуть приходити лише тоді, якщо в цьому справді виникатиме потреба, - по правильні, фахові консультації, наприклад. Не через те, що з податківцями на місцях можна легко домовитися, а тому, що в них гідний рівень компетентності й авторитет.

Якщо залишити критерії відбору без змін, то в офісі великих платників податків кількість клієнтів із 2,5 тис. (на сьогодні) зросте майже до 5 тис. За рахунок кого буде це зростання? Не йдеться про платників, які займаються виробництвом чи наданням послуг. Це переважно будуть імпортери, вся робота яких обмежується сплатою митних платежів. При цьому можливості збільшити штат офісу великих платників так і не відшукали, тобто ми повинні були б практично вдвічі збільшити навантаження на тих співробітників, які там працюють. А з якою метою? Вони не є більш фаховими насправді. Працівники в областях краще знаються на локальній економіці, розуміють притаманні кожному регіону види бізнесу, мають певний досвід роботи з підприємствами тих галузей, які в регіоні превалюють. Їхня робота, їхня оцінка, навпаки, можуть виявитися більш фаховими, ніж оцінка столичних спеціалістів. Відверто скажу, я взагалі переконана, що платників слід групувати за галузями економіки, бо це зрештою дасть кращі результати.

Коли я цікавилася, як змінилася власне робота офісу великих платників, то з'ясувалося, що значна частина компаній просто "загубилися", стали непомітними для податківців, бо ресурсів на всіх не вистачає. Більш того, податкове навантаження на компанії після того, як вони перейшли обслуговуватися в офіс великих платників, знизилося в рази. Що насамперед говорить про послаблення контролю з боку фіскальної служби. Можливо, є в цьому і об'єктивні причини, але виходить так, що платежів стало менше, а держава в цьому не зацікавлена.

- Безумовно, одна з ключових проблем - кому ж належатимуть бази ДФС?

- Коли впроваджували систему електронного адміністрування, ми вже розуміли, що СЕА варто забирати у податкової. Сама система - чудова, вона справді дозволяє зупинити значну кількість зловживань, але вона лякала і сумлінних платників, оскільки існувала можливість втручання ДФС у систему. Рік ми це обговорювали на всіх рівнях, доводячи, що не лише ручне втручання залишилося, а й нові форми маніпуляцій і нові схеми виникли вже після запуску СЕА. Передача системи Мінфіну зняла б ці питання, бо, на відміну від ДФС, Мінфін не має конфлікту інтересів і не зацікавлений у тому, щоб втручатися в систему. Хіба може ДФС, яка відповідає за наповнення бюджету, собі не підіграти? Це ж очевидно! Тим більше, що в Україні покоління виросли на зловживаннях з ПДВ. Як ви вважаєте, готові вони все це разом віддати?

З часом ідея передати СЕА Мінфіну переросла у думку, що всі бази варто передати Мінфіну. Але постало запитання, що власне означає "забрати бази"? Фізично забрати і перенести сервери, чи дати доступ, чи перевести працівників у підпорядкування міністерства, чи просто вивіску змінити? Як це зробити на практиці? Наразі прийшли до рішення, що усі функції щодо наповнення і користування базами даних залишаються у ДФС. А от адміністрування - технічний і методологічний супровід - буде передано Міністерству фінансів. Після консультацій з ІТ-спеціалістами ми усвідомили, що проблема - у методологічному забезпеченні цієї системи, власне в тому, яке технічне завдання ти даєш програмістам і як хочеш, щоб система працювала. Якщо це робитиме безпосередньо Міністерство фінансів, ми зможемо прибрати значну частину зловживань одразу, бо Мінфін незацікавлений давати шкідливі вказівки спеціалістам.

Законопроект №5368 насичений великою кількістю норм, проти яких виступатимуть широкі кола. Ми маємо пояснювати громадськості необхідність прийняття цього документа. Бо дискредитувати можна що завгодно, варто лише недоговорити людям правду до кінця. Але ж ви розумієте, хто насправді цим скористається? Кому вигідно, аби цей законопроект не прийняли, або змінили докорінно, або прийняли лише частково? Особливо в частині ПДВ, бо це найкорумпованіший податок.

- Ніно Петрівно, нещодавно з'явилася ідея скасувати ПДВ узагалі та замінити його податком з продажів. Ви як автор дуже сміливої податкової реформи схвалюєте такі ідеї?

- Це неможливо. Скасувати ПДВ неможливо хоча б з огляду на вимоги міжнародної торгівлі і наш курс на інтеграцію з ЄС, де скрізь працює ПДВ. Більш того, висувати пропозицію щодо його скасування не можна без здійснення розрахунків, які ж надходження очікуються від податків, що мають слугувати компенсаторами. Мотиви авторів зрозумілі - складність адміністрування, значна кількість зловживань, тож давайте все спростимо до податку з продажів, бо ПДВ ми не вміємо ані контролювати, ані рахувати. Запитання: ми що, вже настільки себе недооцінюємо? Вибудувано систему електронного адміністрування, продумано і виписано всі механізми до крапки і коми, а ми хочемо все скасувати та запровадити податок з продажів. Це, вибачте, як із ХХІ століття у кам'яну добу повернутися і сподіватися на краще життя.

- Як ви взагалі ставитеся до систематичних змін податкового законодавства? Буквально минулого тижня було представлено чергову "ліберальну" податкову реформу, цього разу вже від Асоціації платників податків. Геть усі хочуть покращення, окрім бізнесу, який хоче просто спокійно працювати.

- Погоджуся з вами. Ситуація неприпустима. Дійсно, підприємці втомилися. Постійна невизначеність не сприяє роботі, а зміни податкового законодавства - це і є постійна невизначеність. У цивілізованих країнах податкові зміни розглядають роками, обов'язково проходять кілька читань, щоб кожен законодавець у залі зрозумів, що розглядається, для чого це будуть приймати, яка з того користь. На жаль, ми поки що не прагнемо такої якості роботи. Зокрема і через значну кількість законопроектів, які постійно реєструються в парламенті, і практично кожен із них хоче щось змінити в податковому законодавстві, звісно, на краще, але більшість цих змін у результаті завдають лише шкоди. Це неприпустимо. Я мушу визнати, що мораторій на зміни до ПКУ хоча б на кілька років - це гарна ідея. Бо підприємцю треба дати насамперед спокій.