Фінансування освіти: скільки, кому і як?

Потреба реформувати освіту в Україні зумовлена тим, що, попри високі кількісні показники рівня фінансування, ми відстаємо від розвинених країн за її якістю і внеском науково-технічного прогресу в економічне зростання. Згідно з рейтингом глобальної конкурентоспроможності ВЕФ 2015/16 рр. Україна посіла високе місце - 14-те серед 144 країн - за кількістю осіб, які здобувають вищу освіту. Проте за показниками її якості, взаємозв'язку між освітніми закладами та бізнесом, впровадження інноваційних технологій у виробництво, здобутків академічних, зокрема гуманітарних, наук Україна перебуває на досить низьких позиціях. У той час як Міністерство фінансів у межах заходів із консолідації держфінансів розглядає варіант відмовитися від виплати стипендій, проект концепції Міністерства освіти і науки пропонує, навпаки, збільшити видатки на освіту до 7% ВВП. Тому основне питання на сьогодні - як перерозподілити мізерні бюджетні ресурси, підвищивши ефективність їх використання.

Обсяги і джерела фінансування освіти в Україні та світі

У нашій країні традиційно високий відносний рівень видатків на освіту. Максимальний їх обсяг сягнув 8,2% ВВП у 2009 р. Однак протягом останніх років перед офіційним Києвом стоять виклики консолідації держфінансів, зниження частки держсектору в економіці, в тому числі видатків на освіту. В цих умовах зазначене співвідношення зменшилося до 6,9% у 2014 р. і 6,4% ВВП у 2015 р. У 2016-му прогнозується їхнє подальше зниження до 6% ВВП.

Упродовж останніх років видатки на первинну, середню та професійну освіту в Україні постійно падали - до 4,3% ВВП у 2014 р. Очікується їхнє подальше зменшення до 3,7% у 2016-му, що відповідатиме середньому рівню витрат у країнах ОЕСР. Незважаючи на відносно високі обсяги фінансування первинної, середньої професійної освіти, середній рівень математичних і природничих знань в Україні низький. Відсутність очевидного взаємозв'язку між обсягом фінансування первинної та середньої освіти і рівнем знань з математики та природничих наук свідчить про недостатню ефективність використання фінансових ресурсів в окремих країнах, у тому числі і в Україні.

Видатки на фінансування вищої освіти в Україні знизилися з 3,5% ВВП у 2009 р. до 2,7% у 2014-му, і очікується подальше їхнє падіння до 2,3% ВВП у 2016-му. Незважаючи на істотне зменшення державного фінансування, за загальним відносним показником рівня видатків на вищу освіту Україна випереджає Об'єднане Королівство, Нідерланди, Швецію, Ізраїль, Францію, Німеччину і багато інших країн, що посідають значно вищі місця за показником якості вищої освіти.

Не відстає Україна і за рівнем держвитрат на підготовку одного студента відносно ВВП на душу населення.

Отже, питання не стільки в кількісних обсягах фінансування, скільки в механізмах розподілу цих ресурсів. Розглянемо причини, чому Україна не може дозволити собі високого рівня видатків на фінансування освіти, як спостерігалося раніше.

1. В умовах слабкого інституційного середовища ефективність усіх держвидатків, у тому числі і видатків на освіту, є низькою. Отже, що більші обсяги, то більші неефективні витрати.

2. В умовах слабких інститутів чи не єдиним способом підвищити конкурентоспроможність національної економіки є забезпечити сприятливий податковий клімат шляхом зниження податкового навантаження, що викликає необхідність консолідувати держфінанси за рахунок зменшення видатків держсектору в економіці нижче 40% ВВП. У 2012 р. жодна з представлених на рис. 1 країн, чиї загальні держвидатки не перевищували 40% ВВП, не мала таких держвидатків на освіту, які були б вище 4,5% ВВП.

3. При сьогоднішньому рівні економічного розвитку в Україні, навіть якщо витрати держави на освіту залишатимуться високими і, крім того, підвищиться їхня ефективність, це навряд чи приведе до позитивного впливу на економічне зростання. За відсутності нормальних умов праці і практично втраченого промислового потенціалу випускники з конкурентоспроможною на міжнародному ринку освітою емігруватимуть. Тобто процес підвищення рівня видатків на освіту повинен бути ендогенним і відповідати умовам економічного розвитку в країні.

Спільною рисою країн - лідерів за рівнем витрат на фінансування вищої освіти, в яких рівень видатків державного сектору незначний (до 40% ВВП), є висока частка приватних джерел фінансування. Зокрема, у 2012 р. частка недержавного фінансування в Чилі становила 37%, Кореї - 30, Колумбії - 28, США - 26, Австралії - 23, Канаді - 22, Новій Зеландії - 21%.

Згідно з даними Держстату, відображеними на рис. 1–3, головним джерелом фінансування освіти в Україні є державні кошти. Відповідно до офіційних даних частка недержавного сектору - в основному домогосподарств - зменшувалася протягом 2007–2014 рр. з 25 до 15%.

Проте методика розподілу джерел фінансування між державним і недержавним секторами передбачає, що кошти, які сплачуються домогосподарствами за навчання у державних навчальних закладах, а також добровільні внески належать до власних надходжень бюджетних установ. Відповідно видатки навчальних закладів, що здійснюються за рахунок власних надходжень за надання послуг, а також за рахунок цільових внесків, вважаються уже видатками держави. З точки зору обліку держфінансів такий підхід правильний, однак з точки зору розподілу джерел фінансування освіти - не зовсім.

Тож якщо розглядати плату за навчання, цільові внески, плату за оренду приміщень та інші джерела власних надходжень навчальних закладів як недержавні джерела фінансування, то частка приватного фінансування буде вищою і коливатиметься в межах від 32% у 2009 р. до 27% у 2016 р.. У принципі це корелює з відповідними показниками у країнах з високим рівнем фінансування освіти та ліберальною моделлю побудови економіки.

Зважаючи на вищезазначене, на нинішньому етапі розвитку економіки України оптимальним є рівень фінансування освіти не нижче 6% ВВП, у тому числі 4,5% - за рахунок загального фонду зведеного бюджету. Такий рівень відповідатиме рівню видатків країн-лідерів за якістю освіти і не перешкоджатиме цілям побудови економіки, заснованої на знаннях.

Обсяги держфінансування первинної, середньої та професійної освіти із загального фонду зведеного бюджету на даному етапі повинні становити 3,5% ВВП, вищої освіти - 1,0% ВВП і змінюватися залежно від демографічних факторів.

Загальні підходи до фінансування освіти в Україні

Існуюча модель фінансування освіти в нашій країні залишається архаїчною, оскільки обмежує створення конкурентного середовища на ринку освітніх послуг.

1. В Україні державою фінансуються лише бюджетні освітні заклади. Це обмежує конкуренцію на ринку освітніх послуг з боку навчальних закладів приватної форми власності.

2. Обсяг державного фінансування навчальних закладів залежить здебільшого від кількісних показників: а) кількості учнів або студентів на бюджетній формі навчання; б) кількісних показників науково-педагогічного складу; в) статусу навчального закладу.

3. Механізми держфінансування все ще передбачають державне планування кількості бюджетних місць на здобуття професійної та вищої освіти, а держзамовлення розподіляється за непрозорими принципами шляхом бюрократичних переговорів.

У результаті реформування механізмів інституційного фінансування в Україні мають бути досягнуті такі цілі:

- підвищення якості освіти;

- підвищення ефективності фінансування;

- рівність прав здобуття освіти;

- підвищення результативності освіти (внеску освіти в економічне зростання).

Зазначених цілей планується досягти за рахунок такого:

- зміни об'єкта фінансування. Фінансуватися повинен учень чи студент, який має право на держфінансування й обиратиме навчальний заклад, що отримуватиме бюджетні кошти;

- створення конкурентного середовища на ринку освітніх послуг за рахунок усунення дискримінації між закладами різних форм власності в частині фінансування з держбюджету;

- орієнтації на ключові показники ефективності при визначенні обсягів фінансування навчальних закладів;

- заохочення приватних джерел фінансування освіти за рахунок створення умов для поширення пільгових кредитів на навчання студентів, вартість навчання яких не відшкодовується або відшкодовується державою не повною мірою.

Формула розподілу держвидатків на фінансування освіти, ключові показники ефективності

Досягти зазначених вище цілей пропонується за рахунок запровадження механізму фінансування, який враховував би якісні показників діяльності навчальних закладів.

При визначенні обсягів держфінансування навчальних закладів незалежно від форм їх власності пропонується враховувати:

1. Для закладів початкової та середньої освіти - показник середнього бала ЗНО, помножений на кількість учнів, що навчаються у школі. Кожна дитина отримує базове фінансування від держави, і її сім'я вільна вибирати будь-який, у тому числі приватний навчальний заклад. У випадку, коли плата за навчання перевищує обсяг держфінансування, домогосподарства сплачують різницю за власний рахунок.

2. Для закладів професійних і вищих навчальних закладів також пропонується схема, за якою обсяги їх фінансування з бюджету залежатимуть від кількості залучених ними студентів, що мають право на базове фінансування, їх подальшої успішності, а також грантової складової.

Зокрема, обсяг коштів на фінансування вищої освіти пропонується розподіляти через три механізми:

- базове фінансування студентів - безповоротне фінансування вступників до вищих навчальних закладів, які за підсумками ЗНО отримали таке право. Пропонується, щоб частка цих витрат становила 80% у структурі видатків на освіту. Якщо вартість навчання у вибраному вступником навчальному закладі перевищує вартість базового фінансування, вступник може отримати державний пільговий кредит. Якщо вартість базового фінансування перевищує вартість навчання, надлишок бюджетного фінансування виплачується студенту у формі стипендії;

- грантове фінансування спільних наукових колективів - безповоротне фінансування спільних студентських і викладацьких колективів, виходячи з їхніх досягнень. Пропонується, щоб частка цих витрат становила 20% у структурі видатків на освіту;

- пільгове кредитування студентів на здобуття вищої освіти - державні кредити мають право отримати, по-перше, студенти, які не одержали права на базове фінансування, але отримали право здобувати освіту за власні кошти; по-друге, студенти, які отримали право на часткове базове фінансування; по-третє, студенти, які отримали право на 100% базового фінансування, яке, однак, не покриває вартості навчання у вибраному ними навчальному закладі.

Обсяг базового фінансування студентів пропонується пропорційно розподіляти серед студентів залежно від отримуваних ними протягом навчання у вузі балів, скоригованих для врахування інших факторів. Зокрема формула розподілу базового фінансування між студентами може враховувати таке:

- успішність навчання студента у ВНЗ;

- результати ЗНО: перші за кількістю балів 15% вступників до ВНЗ отримують 100% базового фінансування, а наступні 15% - 50%;

- коефіцієнти, що враховують різну вартість підготовки в розрізі рівнів вищої освіти та спеціальностей.

Відповідно, студент отримує обсяг базового фінансування, пропорційний частці його балів у загальній кількості балів усіх студентів, які мають право на отримання базового бюджетного фінансування на здобуття вищої освіти. Крім того, можна передбачити, що базове фінансування освіти може використовуватися для її здобуття лише в межах встановлених державою квот на підготовку фахівців певних спеціальностей, що відображало би пріоритети держави.

Висновки

1. Обсяги фінансування освіти в Україні повинні відображати загальну модель побудови економіки. Якщо ми погоджуємося із тим, що на нинішньому етапі ефективність суспільних інститутів в Україні є низькою і потрібно зменшити рівень держвидатків нижче 40% ВВП, не буде жодної змоги утримувати фінансування видатків на освіту на рівнях, які спостерігалися до 2014 р. Досвід Японії, Німеччини, Швейцарії, Росії підтверджує, що навіть за відносно низького рівня фінансування освіти можна досягнути високих показників її якості. Проблема низької якості освіти в Україні породжена не стільки недостатнім рівнем фінансування, скільки низькою ефективністю його розподілу. Тому фінансування освіти із загального фонду зведеного бюджету на рівні 4,0–4,5% на даному етапі розвитку є оптимальним.

2. Необхідно змінити підходи до фінансування освіти за рахунок зміни його центрів і посилення конкуренції на ринку освітніх послуг. Держава повинна фінансувати не заклади, а учнів і студентів, які мали би право вибирати навчальний заклад незалежно від форми його власності.

3. Розподіл держфінансування повинен враховувати показники якості освіти і здійснюватися на формульній основі. Для цього необхідно запровадити незалежний контроль якості освіти у професійних і вищих навчальних закладах, аналогічно зовнішньому незалежному оцінюванню якості шкільних знань.

4. Перерозподілити витрати на користь фінансування середньої освіти за рахунок вищої. Частка фінансування вищої освіти в Україні відносно загального показника є дуже високою. Передбачається, що у 2016 р. рівень фінансування вищої освіти в Україні в 1,5 разу перевищуватиме середній показник у країнах ОЕСР у 2012-му. Необхідно знизити частку студентів, які отримуватимуть право на державне фінансування першого етапу вищої освіти (бакалавр), до 30% від кількості випускників шкіл, які здобули повну загальну середню освіту, з 50% на сьогодні. Це дасть змогу збільшити обсяг державного фінансування, що припадає на одного студента, на 67%. Досвід не лише України, а й Греції, яка посідає перше місце у світі за кількістю осіб, що вступають до ВНЗ після здобуття повної середньої освіти, підтверджує, що кількість не завжди переходить у якість.