Фінансова векселіада

Прийняття законопроектів про фінансові векселі стало мало не ідеєю фікс для влади протягом останнього тижня. Як, утім, і для опозиційних сил - не допустити цього (зокрема особливо активними спробами запобігти голосуванню опонентів з допомогою "гри на піаніно", погрозами блокувати трибуну тощо). При цьому кожна зі сторін щось недоговорює: одні - про ризики, інші - про можливу користь інструменту.

Поняття фінансових векселів (двох видів - казначейських і банківських) з'явилося в українському законодавстві, як відомо, у грудні минулого року з прийняттям резонансних законопроектів №11284-11285. Тоді було визначено, що векселі (власне казначейські) можуть використовуватися для оформлення бюджетної заборгованості (насамперед ПДВ). Право визначати порядок їх випуску, обігу та погашення було надано Кабміну. Що стосується банківських векселів, то відповідні повноваження одержав НБУ.

Однак нововведення не запрацювали через необхідність внести додаткові зміни до низки нормативно-правових актів. Тому в парламенті й з'явилися законопроекти №2845, 2846 і 2847. Причому історію їх появи та розгляду без зайвої нотки пафосу можна вважати епопеєю. Або принаймні невеликим детективом.

Спочатку законопроекти були під іншими номерами, і парламент відмовився їх розглядати. Однак після цього документи майже блискавично перереєстрували і "проштовхнули" крізь комітетське сито. 18 квітня законопроект №2845 прийняли за основу 239 голосами нардепів. 14 травня 2846-й не зумів пройти перше читання (розглядався двічі - спочатку набрав 225 голосів, потім 223). Але, попри це, цього ж дня 2847-му вдалося все-таки перескочити заповітну висоту в 226 голосів (одержав 227). І звідки такі мелодраматичні пристрасті?

Категоричне несприйняття ініціативи одними парламентаріями й доволі тиха, але вкрай виразна обережність інших зумовлені, серед іншого, перспективою проведення державою розрахунків векселями не лише за ПДВ-заборгованістю, а й за будь-якою іншою, зокрема для погашення урядових боргів за надані товари й послуги. На такий ризик фактично вказало й Головне науково-експертне управління Верховної Ради. У своїх висновках щодо законопроекту №2845 воно запропонувало уточнити, що казначейськими векселями оформляються бюджетні борги з відшкодування ПДВ, а не будь-яка його заборгованість.

"Надмірне використання векселів може призвести до недотримання встановленого в статті 7 Бюджетного кодексу України принципу збалансованості бюджету, відповідно до якого повноваження на здійснення видатків бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період", - нагадували парламентські аналітики.

Фахівці ВР також указували, що затвердження порядку видачі, обігу та погашення фінансових казначейських векселів урядом не відповідає вимогам Конституції (хоча ці норми, як вказувалося, вже прописано в законодавстві. - Ред.), в якій у п. 1 частини 2 статті 92 визначено, що виключно законами України "встановлюються порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види й типи".

Наступний ризик використання векселів, що випливає із зазначеного вище, - це ймовірність повернення до практики взаємозаліків зобов'язань у відносинах між державою та платниками податків, як це було поширено в 1990-х роках, що може призвести до роздування реального дефіциту бюджету. Це визнав і бюджетний комітет ВР, який вказував, що "бюджетна система нормативно не орієнтована на негрошові розрахунки, пов'язані зі створенням надалі боргових зобов'язань". Що, однак, не перешкодило комітету рекомендувати прийняти законопроект №2846 у першому читанні та у цілому.

Ще на початку року нардеп й екс-міністр фінансів В.Пинзеник зареєстрував законопроект №1112 про скасування норм про запровадження фінвекселів задля "недопущення безконтрольного нарощування державного боргу". Правда, у своїх висновках до документа науково-експертне управління парламенту зазначало, що "у фінансово-бюджетних відносинах застосовується вексельна форма розрахунків, що дозволяє відстрочити платежі до бюджету". Тут мається на увазі законодавчо закріплена можливість окремих суб'єктів господарювання видавати податковий вексель - митному органу на суму податкового зобов'язання з ПДВ; податківцям за своїм місцезнаходженням до одержання з акцизного складу спирту етилового неденатурованого, призначеного для переробки на алкогольні напої тощо.

"Оскільки відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики забезпечується Кабінетом міністрів України, для прийняття зваженого рішення щодо внесеного законопроекту слід одержати відповідний експертний висновок уряду", - констатували експерти ВР.

Що стосується Кабміну, то він якраз усіма руками "за" прийняття фінансово-вексельних законопроектів. Дуже схвально про цей інструмент на нещодавньому форумі Європейського банку реконструкції й розвитку в Стамбулі відгукнувся міністр фінансів Юрій Колобов. Як уточнювалося в експертних висновках Мінфіну щодо законопроекту №2846, ухвалення документа "сприятиме забезпеченню умов для застосування фінансових векселів як одного з ефективних засобів оформлення платежів з відшкодування ПДВ і забезпечення добровільності одержання бюджетного відшкодування фінансовими казначейськими векселями".

Операція "Антикорупція"

Крім ризику дестабілізації держфінансів, опозицію й інших скептиків щодо використання казначейських векселів для відшкодування, зокрема ПДВ-боргів, насторожили великі й навіть величезні корупційні ризики. Вони полягають в очікуваному "стимулюванні" підприємств із боку держави продавати цінні папери саме "правильним" структурам зі значним дисконтом. Тобто йдеться про фактичну легалізацію відкоту за одержання відшкодування ПДВ "живими" грошима.

Чи справді інструмент приречений на таку долю? Очевидно, що песимізм продиктований величезною недовірою до влади, розмахом зловживань у сфері держзакупівель тощо. Якщо, мовляв, заробляють "там", то що завадить заробляти "тут"?

На такий докір влада якісних контраргументів не надала (принаймні поки що), сконцентрувавшись на проштовхуванні законопроектів. Чим, як здається, невиправдано дискредитувала інструмент, який у разі адекватного (наголошуємо - адекватного!) застосування міг би принести користь і державі, і платникам податків.

Як мінімізувати корупційні ризики? Треба насамперед створити умови для максимальної ліквідності векселів, що унеможливить монополізацію контролю над їх переведенням в "живі" кошти через "кишенькові" конторки з "непристойним" дисконтом. Для цього уряд має прописати максимально прозорі умови випуску, обігу та погашення цінних паперів, які зокрема унеможливлять появу жадібних "прокладок"-посередників. Як варіант - шляхом визначення обов'язково прямої роботи через держбанки або первинних дилерів Мінфіну на ринку ОВДП.

Можна спробувати встановити й максимальний дисконт. Так, це не зовсім ринковий механізм, і в багатьох ідея викличе цілком обґрунтовані заперечення. Однак варто брати до уваги, що корупційні ризики можуть матеріалізуватися саме під прикриттям необхідності уявної риночності. Важливу роль для розвитку вторинного ринку відіграла б, звичайно, і можливість банків одержувати під векселі рефінансування в НБУ, а також надання банкам пільг з резервування, що може стимулювати їхній додатковий попит на ці цінні папери.

З огляду на делікатність цих моментів, доцільно прописати відповідні регламенти саме в законодавчому порядку. Як зазначалося вище, це відповідало б зокрема Конституції.

Що може стимулювати владу піти цим шляхом? Та хоча б підвищення шансів на проходження законопроектів через парламентський зал. Щоб запобігти спекуляціям і катаклізмам у системі держфінансів і в економіці загалом, не виключено, справді не завадило б обмежити сферу дії векселів лише погашенням заборгованості за ПДВ.

"Такий вид відшкодування ПДВ буде працездатним, хоча й менш вигідним, ніж живі гроші", - зазначає керуючий партнер Capital Times Ерік Найман. На потенційну користь інструменту в коментарях DT.UA указував і керівник податкового департаменту Group DF Володимир Діденко. "Векселі - це певною мірою квазігроші. Тому випуск таких цінних паперів може бути хорошим рішенням у ситуації, що склалася. Відповідно до найкращих міжнародних практик, ринок очікує на чітку комунікацію з боку потенційного емітента. Система має бути прозорою й зрозумілою, такою, де правила гри однакові для всіх", - наголосив пан Діденко.

Свідченням того, що такі ЦП можуть давати певну користь в Україні, є не лише досвід випуску ПДВ-облігацій у 2010 р., а й міжнародна практика. Як розповідає партнер МЮФ Integrites Всеволод Волков, такі інструменти використаються в багатьох країнах, як у розвинених (наприклад, у США, Франції), так і третього світу.

"Не думаю, що сам по собі цей інструмент може викликати якісь негативні реакції з боку МВФ. Скоріше, МВФ цікавитиме те, як такі інструменти враховуватимуться при визначенні державного боргу", - доповнює експерт. Правда, раніше окремі фінансисти не виключали, що це питання може все-таки неоднозначно вплинути на перебіг переговорів офіційного Києва з фондом.

Приділяючи належну увагу казначейським векселям, не слід недооцінювати і значення банківських векселів. Цей інструмент може дати, знову ж таки, і відчутну користь, і шкоду залежно від кінцевої практики використання. З одного боку, він може підвищити ліквідність банків, сприяти зниженню вартості ресурсів, пожвавленню кредитування тощо, а з іншого - стати погано контрольованим державою джерелом корупції та фактичної емісії.

"Для впровадження банківських векселів потрібне не лише належне обґрунтування цього, а й чітке законодавче визначення основних принципів їх випуску та обігу. Для цього треба, на нашу думку, встановити, зокрема, обмеження загальної суми платежів, які має виплатити банк за випущеними ним банківськими векселями, певною часткою його статутного капіталу; заборонити акціонерам банку, його працівникам, працівникам Національного банку України і пов'язаним із ними особам бути векселетримачами таких векселів; передбачити основні напрямки використання коштів, отриманих від їх випуску, тощо. Зазначимо, що без законодавчого визначення цих питань впровадження банківських векселів може негативно позначитися на стабільності банківської системи України та призвести до зростання кількості правопорушень, зокрема корупційних", - констатували в Головному науково-експертному управлінні ВР.

Питання ці дуже сенситивні. Однак відповідальна влада і відповідальна опозиція мають знайти відповіді на ці виклики та сприяти використанню наявних можливостей. Ситуація в економіці така, що хочеш не хочеш, а це треба робити.