Чому потрібна єдина державна система фінансово-економічного контролю

Повторення пройденого?

Щодня країна завмирає в очікуванні все нових і нових виявлених фактів розкрадання державних фінансів, державної власності й адміністративного рекету. У поті чола трудяться підлеглі міністра внутрішніх справ Ю.Луценка, генерального прокурора С.Піскуна, глави Служби безпеки О.Турчинова. Інформаційні сайти, публікації газет і журналів, передачі радіо і телеефір рясніють списками викликаних на допити високопоставлених чиновників колишньої влади, повідомленнями про відставки керівників силових структур. Причому нерідко самі вони дізнаються про це не з офіційних каналів, а саме з преси. Одне слово, іде активна робота з реалізації передвиборної обіцянки Президента: «Бандитам — тюрми».

Як ніколи раніше, стали затребуваними силовими структурами нової влади матеріали контрольних заходів аудиторів Рахункової палати. За останні два місяці ми отримали втричі більше запитів від правоохоронних органів, ніж за весь минулий рік. Вони передусім стосуються матеріалів наших перевірок, проведених два-три роки тому й тоді ж направлених у ці самі органи. Водночас надходять і запити з іще навіть непроведених перевірок. Кампанія з боротьби з корупцією, як кажуть, у повному розпалі.

Про її результати судити, природно, ще передчасно, але вже нині виникає запитання: чи справді ми боремося з корупцією або з її наслідками? Переконаний: це запитання має поставити собі кожен, хто пам’ятає перебіг подій кінця 1994 —початку 1995 років. Саме тоді за командою новообраного Президента розпочалася схожа на нинішню активна кампанія з виконання передвиборних обіцянок...

Фігурантів «резонансних справ» також було чимало. Приміром, виконуючий обов’язки прем’єр-міністра, народний депутат Ю.Звягільський, котрий призупинив цілковитий обвал економіки 1993 року, опинився в добровільному вигнанні. Був обстріляний біля під’їзду свого будинку, за триста метрів від прохідної Міністерства внутрішніх справ, голова правління «Украгротехсервісу» В.Бортник. Начальника Чорноморського пароплавства П.Кудюкіна обвинувачено в його розграбовуванні й оголошено в міжнародний розшук. Потім арешт і суд, за яким не один місяць стежила схвильована громадськість. (Так і напрошується аналогія з «Криворіжсталлю».) А в результаті — засудження не за розпродаж пароплавів, а за елементарну безгосподарність.

Цю низку прикладів можна продовжити гучними справами про зловживання керівництва «Даміана-банку» й акціонерного товариства «Республіка». Попереднього Президента тоді напряму не звинувачували, але інтенсивно шукали закордонні банківські рахунки по всій Європі й «хатинку» в Швейцарії...

Не був обійдений «увагою» силових структур і голова Верховної Ради України. У сесійному залі й у пресі спікер скаржився на тотальне «прослуховування» та стеження за ним і членами його родини. Прес-служби відповідних органів спростовували ці неодноразові його заяви. А країна читала, слухала й дивилася, її запевняли, що розгортається інтенсивна боротьба з корупцією.

Усе це було, але чи минуло? Чи не є це повторенням пройденого? Запитання, як кажуть, далеко не риторичні. Тому варто розібратися з тим, що нині відбувається, із урахуванням уже пройденого, аби знову й знову не наступати на ті самі граблі.

У семи няньок — фінанси без хазяїна

Такі асоціації виникли в мене, коли в першій декаді квітня колегія Рахункової палати в плановому порядку розглядала звіт про результати перевірки використання бюджетних коштів, виділених Міністерству оборони, Службі безпеки й Міністерству внутрішніх справ України на будівництво житла для військових у 2003 і 2004 роках. На її засіданні були присутні генерали з нової генерації керівників, і вони з неприхованим інтересом вникали в суть виявлених під час аудиту порушень.

Недоліки були в основному системоутворюючі, на багато з них під час попередніх перевірок уже вказувала Рахункова палата. А результат? Із 878 млн. гривень, отриманих силовиками з держбюджету, кожну третю гривню було витрачено з порушенням бюджетного законодавства. Незавершене будівництво й дебіторська заборгованість становлять 1,1 млрд. гривень, що відповідає середній вартості 8,8 тис. квартир. Приголомшуюча неефективність використання бюджетних коштів, у результаті якої квартирна черга в МВС і Міноборони скорочується на 1% щороку, а в СБУ навіть зростає, перетворює розв’язання житлової проблеми для 71 тис. безквартирних службовців цих відомств на безнадійну справу.

Спостерігаючи за реакцією генералітету, я подумав: вони ще не знають про факти, коли вирішення питання шляхом залучення інвестицій на будівництво житла через систему пільг при сплаті податку на прибуток (а ця система діяла п’ять років) призвела до казкового збагачення ряду впливових осіб, тоді як самі військовослужбовці продовжували залишатися без квартир. Адже за 1997—2002 роки (за цією схемою) тільки цими трьома силовими відомствами було залучено 2,7 млрд. гривень інвестиційних коштів, 755 млн. із яких узагалі було залишено поза казначейським виконанням Державного бюджету, отже — поза державним контролем.

Цю економічну та юридичну вакханалію законодавчо припинено лише два роки тому згідно з пропозиціями, сформульованими Рахунковою палатою. Ось чому я поставив запитання: хіба попередні керівники — О.Кузьмук, В.Шкідченко, Є.Марчук та інші — могли кардинально вплинути на ці системні складові єдиного механізму наживи? Впливали, але тільки на окремі процеси, бо всі вони намагалися діяти в межах тодішнього правового поля. Сама існуюча система держуправлінняя робила з них тих, ким нині цікавляться їхні нові колеги.

Чи є впевненість у тому, що можна уникнути повторення схожої ситуації, яка калічить психіку людей, погіршує здоров’я суспільства? Відповідь на це запитання залежить, на моє глибоке переконання, від того, із чим і як ми боротимемося — із самою корупцією чи лише з її наслідками? У такому важливому питанні жодна кампанійщина не допоможе. Необхідна система заходів, система постійно діючого, безупинного державного незалежного контролю над використанням бюджетних коштів і державної власності як основного предмета наживи казнокрадів.

Світове співтовариство вже давно виробило таку систему контролю. За часів СРСР існувала вона й у нас. Навіть у найважчі роки брежнєвського застою, пригадується, виявлялися ті чи інші порушення, відкривалися «гучні справи», але не було системи корупції. А її проявам протистояв системно організований державно-фінансовий контроль, який діє у різних напрямах — від партійного й державного до громадського, народного.

Контроль як завершальна стадія циклу управління водночас є й «предтечею» його нового циклу. Без цього безперервний цикл «розірветься», тобто управління як такого не буде. Як показує практика, цю, здавалось би, просту істину усвідомили поки ще далеко не всі.

Нині в Україні створено й функціонує безліч державних органів і служб фінансового контролю. Серед них органи Казначейства, контрольно-ревізійні, Міністерство фінансів, податкові й митні, контрольні органи головних розпорядників бюджетних коштів, Національний банк України та його територіальні органи, Рахункова палата Автономної Республіки Крим і Рахункова палата України.

Проте, треба визнати, чітке розмежування завдань, повноважень між ними поки що відсутнє. Немає й ясності в питанні взаємодії всіх контролюючих органів як між собою, так і з інститутом аудиту, котрий оперує поза системою державного фінансового контролю.

Насторожує й те, що навіть на урядовому рівні відсутнє належне розуміння місця й ролі Рахункової палати в процесі фінансово-економічного контролю в країні. У результаті в пресі висловлюються пропозиції, приміром, про те, щоб її керівництво призначалося виключно опозицією, без участі парламентської більшості. Мовляв, тільки опозиція може використовувати Рахункову палату як інструмент для мотивованого контролю.

Така позиція суперечить не лише положенням Конституції України, а й принципам функціонування в 117 країнах світу подібних до Рахункової палати інститутів контролю, які входять до Міжнародної (INTOSAI) та Європейської (EUROSAI) організації найвищих органів фінансового контролю. У них давно існує істинно демократичний механізм бюджетного контролю — політично нейтральний, незалежний від групових і корпоративних інтересів і привілеїв.

У цьому зв’язку хочу звернути увагу й на той факт, що рішенням Конституційного суду від 23.12.1997 року № 7-3П Рахункову палату відповідно до статті 98 Конституції України визнано органом спеціальної конституційної компетенції. Тому стверджувати про приналежність палати до Верховної Ради (не кажучи вже про опозицію), делікатно кажучи, неправильно. Рахункова палата формується Верховної Радою й підзвітна їй, саме в її компетенції — призначення і затвердження голови та членів палати, котрі обираються в парламенті на сім років. У світовій практиці, як правило, встановлюється триваліший термін повноважень найвищих посадових осіб зовнішнього контролю — 9—12 років або навіть довічний.

Доречно, вважаю, нагадати і про те, що необхідною умовою вступу будь-якої країни до Європейської співдружності є наявність у ній незалежного від законодавчої й виконавчої гілок влади (тим паче від опозиції) державного органу фінансового контролю.

Недооцінка чи недостатнє розуміння пріоритетних функцій Рахункової палати, відсутність координації діяльності контролюючих органів, єдиної інформаційної й методологічної бази значною мірою знижують ефективність спільної роботи. Таке становище за ефективністю досягнення кінцевих результатів можна порівняти, приміром, із розчепіреними пальцями або, як нині заведено казати, «розпальцівкою», із одного боку, і «згуртованим» кулаком — з другого.

По суті, сьогодні державний контроль є простим набором міністерств, відомств і установ, які виконують неузгоджені, роз’єднані й невпорядковані контрольні функції. Ці функції, статус і сфери контрольної діяльності визначаються різноманітними законами, указами Президента України, постановами уряду й інших нормативно-правових актів. Перефразувавши відому народну мудрість, можна сказати, що в семи няньок — фінанси без хазяїна. Часто згадані законодавчі та правові акти не лише не забезпечують системність державного фінансового контролю, а, навпаки, спричиняють дублювання й паралелізм у його здійсненні. Все це свідчить про те, що назріла нагальна потреба створення єдиної системи державного фінансового контролю в країні.

Закон про контроль — тест на демократію

Аби бути послідовним, зазначу: у передових європейських країнах також функціонує чимало контролюючих структур із розподілом прав і обов’язків, підпорядкованістю різноманітним гілкам влади тощо. Цілковитої аналогії немає в жодній країні, оскільки ці держоргани формувалися багато десятиліть у конкретних історичних умовах. Відігравали роль і традиції. Але, і це головне, всі вони діють у системі, визначеній законодавчим полем.

Ясна річ, не йдеться про пряме перенесення закордонного досвіду на український грунт, але знання шляхів розвитку державного фінансового контролю в країнах, котрі, принаймні в цій сфері, можуть бути для нас зразком, вивчення їхніх досягнень і помилок, поза сумнівом, допоможе на нашому власному шляху до цивілізованого ринку й фінансового правопорядку.

Для цього необхідно розробити та прийняти закон про основи державного фінансового контролю в Україні. Справедливості заради скажу: спроби розібратися та ухвалити такий документ були. Нині у Верховній Раді зареєстровано близько десятка законопроектів на цю тему, проте ці спроби не мають і не матимуть успіху, передусім, через відсутність концепції, де було б визначено не лише органи державного контролю, а й їхні функції та повноваження. Отже, у першу чергу потрібно розробити програмний документ концептуального характеру з визначенням методологічних засад формування й функціонування єдиної системи державного фінансового контролю.

Нині вельми поширене надто примітивне розуміння цього контролю: перевірка правильності використання бюджетних коштів. Проте насправді завдання й цілі набагато ширші.

Їх необхідно сформулювати в концепції, й тоді не буде проблем із тим, які відповідні органи державного фінансового контролю потрібні, що має робити кожен із них, хто з них головний, а хто ні. Важливо, аби вся система будувалася на єдиних принципах, єдиній методологічній основі.

Хочу застерегти: розробка й ухвалення нового закону про державний фінансовий контроль без ретельно продуманої його концепції чреваті небезпекою перекосу в бік або надмірної його жорсткості, або необгрунтованого лібералізму, що може дуже дорого обійтися національній економіці.

Роблю такі застережливі висновки не про всяк випадок, а спираючись на офіційні дані. До Рахункової палати від уряду надійшов запит від 17.02.2005 року про підготовку пропозицій і зауважень до Концепції урядового фінансового контролю, яку необхідно було надати Світовому банку. Без такої концепції Банк не погоджувався надати Програмну системну позику Україні. Причому в документі необхідно було передбачити приведення системи державного фінансового контролю у відповідність зі світовими нормами.

Цікаво, що колишній уряд протягом двох останніх років у кулуарному режимі, без урахування міжнародного досвіду та нехтуючи національним законодавством, розробив проект концепції про систему урядового фінансового контролю й надав її Світовому банку.

У зазначеній концепції, на жаль, не враховувалися положення основних міжнародних документів у сфері державного фінансового контролю, зокрема Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів, прийнятої Міжнародною організацією найвищих органів фінансового контролю, повноправним членом котрої від 1998 року є наша Рахункова палата. У зв’язку з цим ми неодноразово звертали увагу уряду на помилкове розуміння ним функцій урядового фінансового контролю й на невідповідність принципів його організації міжнародним стандартам.

Істотною помилкою цієї концепції є й те, що в ній не розмежовуються і не визначаються поняття зовнішнього та внутрішнього контролю. Геть-чисто забули про Рахункову палату як єдиний конституційний орган, котрий здійснює зовнішній контроль стосовно дій уряду. Більше того, дивує не те, що в концепції функції зовнішнього державного фінансового контролю покладаються на уряд, а те, що Міністерство фінансів України зобов’язали координувати роботу зі встановлення взаємодії між системою зовнішнього урядового контролю й Рахунковою палатою, тоді як у всіх цивілізованих країнах координатором є органи контролю, аналогічні нашій палаті.

Таке непрофесіональне розуміння місця й ролі в системі державного фінансового контролю різних гілок влади принизливе для демократичної держави. На жаль, саме цю концепцію, розроблену колишнім урядом, новий уряд надіслав Рахунковій палаті на узгодження в лютому нинішнього року...

* * *

Проводячи паралелі між кампанією з реалізації передвиборних обіцянок наприкінці 1994 — на початку 1995 років і активним розгортанням наступу команди нового Президента, хочу зауважити: у той період Рахункової палати, як відомо, ще не існувало в природі. Її становлення штучно затягли до 1997 року.

Сьогодні вона вже стала невід’ємною складовою державного фінансово-економічного контролю. Напрацьовано досвід, прийшло визнання в країні та за її межами. Усе це дає нам підстави не лише для об’єктивної, незалежної та публічної оцінки результатів соціально-економічного розвитку в державі, а й для чіткого визначення цілей подальшого вдосконалення управління суспільством.

Вибір мети завжди випереджає будь-яку людську діяльність. Про важливість правильного вибору писав відомий англійський мислитель XVI століття Френсіс Бекон: «Кульгавий каліка, котрий іде правильною дорогою, може обігнати рисака, якщо той біжить неправильним шляхом. Навіть більше того — чим швидше біжить рисак, збившись із шляху, тим далі залишить його за собою каліка». Тому вибір системи заходів для вдосконалення управління, на розробці й реалізації якої потім слід зосередити всі наявні сили, є першочерговим завданням.