БІЛЬ

«Біль — це універсальне відчуття людського організму при будь-яких формах загрози його існуванню або цілісності його організації».

(Велика медична енциклопедія, т.4, стор.74)

Саме це неприємне, нестерпне відчуття виникає, коли згадуєш трагічні події року, що минає, аналізуєш офіційну статистичну звітність. На жаль, за вісім місяців поточного року населення нашої країни зменшилося більш як на 241 тис. чоловік. Скорочення чисельності стало закономірністю, оскільки триває одинадцятий рік поспіль. За даними соціологічного опитування, підтвердженого офіційною статистикою, до верстви бідних і злиденних в Україні відносять себе 68 відсотків громадян.

Україна посіла перше місце в Європі за темпами поширення СНІДу. Хвороба вийшла за межі груп ризику і вже вражає загальну популяцію (500 випадків інфікування щомісяця). У кількох областях України епідемічний поріг СНІДу перевищено втричі-вчетверо.

Та ось — новий колапс. З початку 2001 року Україна ввійшла до стану епідемії туберкульозу. Щогодини від цієї недуги в країні помирає одна людина. До того ж понад 80% хворих на туберкульоз гинуть у працездатному віці. Десятиліття тому це були вкрай рідкісні, поодинокі випадки.

Тяжко дивитися на чорні шпальти газет, нестерпно боляче одне за одним чути трагічні повідомлення: «ракета влучила в житловий будинок...», «сталася аварія на шахті...», «ракетою збито пасажирський літак...», «трагедія на аеродромі під Львовом...», а за кілька днів — знову повідомлення про вибух на шахті й загибель людей. Здається, потоку повідомлень про трагедії, що відбуваються на нашій українській землі, у яких гинуть мирні громадяни, не буде краю.

А як реагують у нас на сигнали загальнодержавного болю? На жаль, у нашій країні діє принцип: один біль завжди зменшує інший, і борються, по суті, не з причинами, а з наслідком. Дії набрали обрисів «канонічного» ритуалу: висловлення співчуття, створення спеціальних комісій, повідомлення в усіх засобах масової інформації про надання допомоги потерпілим із резервного фонду Кабінету міністрів, похорон за участю членів КМУ, постанова КМУ про виділення коштів (як правило, таких, що нічого не вирішують) для усунення наслідків і пошуки винних. Усе нібито правильно, гласно й навіть якось по-людськи.

Та де ж ліки-дії, за допомогою яких мають бути ліквідовані причини катастроф і трагедій? Саме цим серйозно ніхто не займається, забуваючи, що невиліковні осередки болю, як правило, призводять до больового шоку й непередбачуваних наслідків.

У кожному випадку конкретного винуватця шукають на місці нещастя або ешелоном вище, майже ніколи не узагальнюючи причин, що призвели до трагедії, і не виходячи на більш високий управлінський рівень для відпрацювання стратегії вирішення питання й ліквідації причин виникнення таких ситуацій. І це закономірно, оскільки прямі винуватці трагедій — не ті, хто спускаються в шахти чи пілотують літаки, і навіть не ті, хто безпосередньо керує об’єктом. Винні — це ті вдостоєні влади та відповідальності люди, котрі свідомо чи мимоволі сприяють утвердженню в нашій країні системи колективної безвідповідальності. Системи, що не забезпечує гарантованих Конституцією України всіх видів безпеки громадян — основної функції держави.

У висновках усіх без винятку комісій із розслідування причин аварій і катастроф хронічний брак бюджетних коштів класифікується як супутня, сама собою зрозуміла, об’єктивна причина того, що сталося, — не більше. Але держбюджет для того й існує, щоб передусім гарантувати й фінансово забезпечувати всі види безпеки як для держави загалом, так і для конкретних громадян.

Державний бюджет — це сума державних коштів, на які повинна жити країна, у межах яких держава як інституція управління повинна виконувати свої функції: забезпечувати розширене відтворення, державну, громадську, екологічну безпеку та оборону, здійснювати охорону здоров’я громадян й охорону довкілля, забезпечувати рівень освіти та соціального захисту населення тощо. Для того й створюється держава, пишуться Конституція та закони, створюється система державного управління, існує 350-тисячна армія держслужбовців.

Та хто сьогодні в Україні може об’єктивно оцінити й забезпечити необхідні суми бюджетних коштів для цього процесу?

За роки незалежності всі без винятку прем’єр-міністри, міністри фінансів говорили про хронічний дефіцит бюджетних коштів, про настільки низьку, що ледь вистачає на прохарчування, дохідну частину бюджету, всіма силами й засобами закликали всіх жити відповідно до доходів. Але ніхто з них не сказав, чи стосується ця норма фізичних і юридичних осіб, які взяли іноземні кредити під гарантії уряду й не забезпечили ні їхнього обслуговування, ні їхнього погашення? А держава з бюджету уже виплатила за цими боргами 7,9 млрд. грн.

Чи стосується заклик жити за доходами юридичних осіб, котрі мають податкові пільги (за експертною оцінкою Рахункової палати, тільки за дев’ять місяців ц.р. — на суму 39,7 млрд. грн.), або тих, хто виплекав проблему повернення податку на додану вартість, яка розростається зі швидкістю ракової бюджетної пухлини? За останні два роки сума повернення ПДВ збільшилася в 2,7 разу й на 1 жовтня 2002 року сягнула 6,7 млрд. грн.

Цей перелік можна було б продовжувати, проте суть у тому, що всі ці велетенські суми повинні надходити в бюджет від конкретних юридичних і фізичних осіб, а їх погашають коштом держбюджету, за рахунок платників податків, тобто нас із вами, на шкоду гарантованій нам Конституцією безпеки. При цьому нас переконують, що грошей у бюджеті немає, що жити треба економніше.

З року в рік Верховна Рада веде боротьбу з Міністерством фінансів за збільшення доходів держбюджету, доводячи можливість збільшення на кілька мільярдів податкових і неподаткових надходжень. При цьому хоч які аргументи й розрахунки пред’являли б народні депутати для обгрунтування зрослої суми доходів, усе це, за великим рахунком, не має сенсу. Оскільки існує контраргумент: наповнення дохідної частини бюджету в непередбачуваній, нестабільній економіці є проблематичним, і ніхто персонально на себе відповідальності за це не бере. Та й навіщо?

За останні одинадцять років у країні замінилося десять прем’єр-міністрів, сім міністрів фінансів і жодного разу не було виконано затверджених законом показників дохідної частини бюджету. Навіть у роки (починаючи з 1999-го), коли реальне зростання валового внутрішнього продукту фактично перевищувало рівень, врахований при розрахунках дохідної частини бюджету, закон про бюджет не виконувався, а база оподаткування постійно скорочувалася і скорочується. Цю тенденцію нескладно простежити за зменшенням частки доходів держбюджету в обсязі ВВП. Якщо, приміром, ще в 1996 році вона становила 23,6%, то на 2003-й запланована Кабінетом міністрів на рівні 19,1%. До речі, цей показник, приміром, для Польщі становить 31%, а для Франції — 34%.

Усі без винятку уряду вели посильну боротьбу з тіньовою економікою, а вона, за оцінками експертів, розросталася й набирала сили, і нині її розміри зрівнялися з економікою офіційною. Що це? Повна економічна свобода підприємництва? Ні, це швидше за все державна немічність, капітуляція перед винахідниками тіньових схем збагачення. Саме звідси — хронічний дефіцит ресурсів бюджету, який, природно, обумовлює і мізерність його видаткової частини, коли функції держави не можуть бути профінансовані. Враховуючи, що Кабінетом міністрів не визначено пріоритетів витрачання бюджетних коштів, не визначено головних напрямків бюджетного фінансування, які створювали б умови для пріоритетного розвитку певних галузей економіки й виконання бюджетних програм, покликаних унеможливлювати виникнення катастроф, то виникає ситуація, коли цих бюджетних коштів не вистачає нікому. Проблеми не розв’язуються, бюджетні кошти проїдаються дедалі більшою армією чиновників, а державні структури не виконують своїх цільових завдань.

На жаль, не допомагає і не допоможе продекларована Міністерством фінансів і нібито впроваджена з 2001 року нова методологія формування видаткової частини бюджету за програмно-цільовим принципом. Доказом того може слугувати ситуація у вугільній галузі.

Вугілля — це багатство й біль України, це єдина енергетична сировина, запасів якої потенційно вистачає для забезпечення енергетичної безпеки держави. Вугільна промисловість — одна з небагатьох галузей, розвиток якої планувалося здійснювати на основі затверджених програм, зокрема «Програми розвитку вугільної промисловості та соціальної сфери шахтарських регіонів на період до 2005 року», затвердженої урядом 1994 року, і «Програми реформування та фінансового оздоровлення підприємств вугільної промисловості України на 2000 рік», затвердженої 1999-го.

На реалізацію цих програм із держбюджету було виділено 1,9 млрд. грн., але ні першу, ні другу програму не виконано й визначених цілей не досягнуто. Основна причина — відсутність конкретного механізму реалізації програм, чітких пріоритетів у концентрації капітальних вкладень на найважливіших об’єктах і об’єктах із високим ступенем готовності. Бюджетні кошти виділялися безсистемно, у недостатніх обсягах і розподілялися за методом «затикання дірок». А параметри розвитку вугільної промисловості тим часом погіршувалися або залишалися на незмінному рівні. Вихід було знайдено — у вересні 2001 року Кабінет міністрів України затверджує ще одну Програму — «Українське вугілля». Вона більш масштабна, її реалізація розрахована на 2001 — 2010 роки, основним джерелом фінансування визначено кошти держбюджету в обсязі не мало й не багато — 36,2 млрд. грн.

З самого початку реалізація цієї програми відбувається за старим сценарієм: попри те, що на 2002 рік Програмою було передбачено використання коштів держбюджету в сумі 6,0 млрд. грн. і її затвердження проходило водночас із поданням проекту закону про держбюджет-02, Кабінет міністрів запланував і затвердив на поточний рік майже у 2,5 разу менші видатки держбюджету на вугільну галузь.

Аналогічна ситуація з виділенням бюджетних коштів на підтримку вугільної промисловості складається й на наступний рік: уряд запланував асигнування в сумі 2,2 млрд. грн., або в 2,3 разу менше від передбаченого Програмою. І це називається програмно-цільовим методом бюджетного планування?

Затверджуючи програми та плануючи видатки на їх реалізацію, керівники країни найвищого рангу наче забули про долю попередніх програм, не відчувають і не знають про біль шахтарів. Чи вважають, що розв’язати всі проблеми можна лише проголосивши програмно-цільовий метод бюджетування? Либонь про реальну ситуацію в галузі відомо дуже добре: тільки торік на вугільних шахтах України було травмовано 16 тис. чоловік, 300 з них — смертельно. Цього року цей скорботний список поповнили ще понад 60 гірників. Допомогу потерпілим виплатили, а зарплатові борги шахтарям — ще ні.

Міністр палива та енергетики у вересні ц.р. на нараді в Донецьку заявив, що за його підрахунками навіть збільшення бюджетного фінансування на один мільярд гривень на рік не дозволить забезпечити погашення зарплатових боргів на збиткових вуглевидобувних підприємствах. А таких у галузі — 62, і за нинішньої бюджетної підтримки і повного завантаження вони неспроможні заробляти навіть на заробітну плату. Це правда. Як правда й те, що сьогодні повинно бути набагато менше збиткових підприємств, адже на це виділено чималі бюджетні кошти.

Проте ні міністр, ні хтось інший із Кабінету міністрів не інформував про стан виконання програм із структурної перебудови вугільної промисловості, основною метою яких є закриття збиткових шахт. Хоча її визначено першорядним завданням указом Президента «Про структурну перебудову вугільної промисловості», на виконання якого Кабінет міністрів ще в березні 1997 року затвердив конкретну програму.

За шість років на ліквідацію безперспективних і збиткових вуглевидобувних підприємств із держбюджету витрачено майже 3,0 млрд. грн., проте досі жодне вуглевидобувне підприємство не виключене з Державного реєстру підприємств України, тобто юридично та практично не ліквідоване.

Міністерство палива та енергетики України не забезпечило належного контролю над цільовим, ощадливим й ефективним використанням коштів державного бюджету, передбачених на реструктуризацію вугільної галузі. І як результат — із початку процесу реструктуризації загальна сума незаконного використання бюджетних коштів сягнула 154,5 млн. грн., неефективного — 157,7 млн.

Кабінет міністрів дозволяє Міністерству палива та енергетики фінансувати роботи з обладнання нових очисних забоїв на діючих шахтах за рахунок бюджетних коштів, передбачених Програмою на інші цілі. На це було витрачено 30,4 млн. грн. Крім того, під виглядом створення нових робочих місць фінансувалася підтримка вуглевидобувних підприємств. Не забуло про себе й місцеве керівництво. Під виглядом створення нових робочих місць за згодою міністерства фактично фінансувалося багато місцевих і регіональних програм.

Проблема закриття шахт уже давно вийшла за межі відомства й вимагає розв’язання на загальнодержавному рівні. А способи розірвання трагічного ланцюга — загибелі шахтарів слід шукати не на одній окремо взятій шахті. Це явище масштабне, загальнодержавне.

Як бачимо, попри те, що бюджетні кошти, відірвані від медицини, освіти, культури, у вугільну галузь надходять, і в чималих обсягах, більшість проблем у ній не розв’язано. І кожні 300 тис. тонн добутого українського вугілля коштують життя одному гірникові.

Дивує в цьому питанні й те, що жодне рішення уряду стосовно згаданих проблем Міністерством палива та енергетики, іншими міністерствами й відомствами в повному обсязі не виконано, і ніхто відповідальності за це по-справжньому не несе. Тріумфує принцип колективної безвідповідальності.

Не треба ставити десятки знаків запитання, вигукуючи: чому?! Думаю, із викладеного вище багато що стає зрозумілим. Такий підхід до формування, розподілу й використання коштів бюджету стає традиційним.

У проекті держбюджету на 2003 рік фінансування національної оборони заплановано Кабінетом міністрів у дещо більшому обсязі, ніж на поточний. Але питома вага цих видатків становить лише 1,6% ВВП, що майже вдвічі менше від передбаченого Законом «Про оборону». Відразу постає питання: багато це чи мало?

Порівнюючи оборонні видатки, приміром, Японії, що становлять 1% ВВП, слід зазначити, що чисельність збройних сил у них удвічі менша, ніж в Україні. Проте в абсолютних показниках оборонні видатки Японії перевищують українські майже в сто разів. Утім, для українського бюджету запланована на оборону сума досить вагома (8,2% загальних видатків). Саме тому в реальних умовах неможливо знайти однозначну відповідь на поставлене запитання. Головне все-таки в іншому — чому за змістом оборонний бюджет не відповідає жодному з основних принципів: балансу, єдності, цільового призначення, прозорості й доцільності?

Ні в кого не викликає сумніву, що фізична й моральна зношеність військової техніки українських Збройних сил із року в рік збільшується, що наша армія потребує глибокого реформування, але на цей процес на 2003 рік планується коштів удесятеро менше, ніж 2001-го. Решту бюджетних призначень міністерству передбачено винятково на розв’язання проблем поточного споживання — проїдання, тож питання підтримки обороноздатності країни залишається без вирішення.

За недостатньої і непродуманої системи фінансування Збройних сил України розв’язати цю проблему не вдасться, якщо не ліквідувати «чорні дірки», у яких зникають виділені з бюджету гроші. Систематичні перевірки Рахункової палати демонструють вади існуючої системи витрачання коштів з оборонного бюджету. Ось кілька нетаємних висновків.

«Використання коштів держбюджету на утримання, експлуатацію та обслуговування казарменого-житлового фонду, будинків і споруд у Міністерстві оборони протягом 2001—2002 років здійснювалося безсистемно, без визначення пріоритетів, необ’єктивно, що призвело до серйозних порушень бюджетного законодавства на суму понад 6% загального обсягу використаних коштів».

«Бюджетні кошти, одержані від реалізації військового майна, використовувалися Міністерством оборони й державною компанією «Укрспецекспорт» неефективно й недоцільно, а в окремих випадках за їх рахунок здійснювалися витрати на суму 11,6 млн. грн., які Державним бюджетом України не передбачалися. Вказані кошти використовувалися Міністерством оборони з рахунків організацій, що реалізували військове майно, без зарахування їх на реєстраційні рахунки в органах Держказначейства, поза рамками державного бюджету».

Таке саме становище — і з використанням бюджетних коштів (але з набагато більшим порядком кількості порушень) на потреби тилового забезпечення, закупівлю озброєнь і військової техніки, на реалізацію програм «живучості» арсеналів, баз, складів зберігання боєприпасів. Чи знають про ці порушення Кабінет міністрів, Міністерство фінансів, Міністерство оборони? Однозначно знають. Чи реагують? Переважно реагує Міністерство оборони, знімаючи з посад генералів і полковників.

Уряд от уже два роки не реагує на висновки Рахункової палати стосовно того, що своїми рішеннями на порушення чинного законодавства він поклав функції фінансування Міністерства оборони на комерційні структури, що робило й донині робить його заручником цих структур. Лише один приклад: за передані Україною Російській Федерації стратегічні бомбардувальники Ту-95, Ту-160 і комплектуючі вироби до них російська сторона перерахувала НАК «Нафтогаз України» суму, еквівалентну 275 млн. дол. Ці гроші підлягали зарахуванню до держбюджету і мали піти на фінансування оборонних потреб. Але... Кабінет міністрів затверджує порядок внутрішньодержавних розрахунків, за яким погашення цієї суми Міністерству оборони передбачалося вже не з бюджету, а суб’єктом господарської діяльності НАК «Нафтогаз України» до 2004 року в розмірі 1 млрд. 497 млн. грн. Оскільки, починаючи з 2000-го, НАК жодного разу не виконала належним чином своїх зобов’язань, станом на початок поточного року армія недоодержала 333,2 млн., і борг продовжує зростати. А тим часом усі вищі посадові особи країни шукають кошти на пально-мастильні матеріали для армії: щоб літаки літали й танки з кораблями пересувалися.

Трактування, а не виконання Державного бюджету України як закону стало нормою економічного життя, за якої кількість проблем у країні продовжує зростати. Сталася трагедія — зняли з посади одного військового, сталася наступна — зняли іншого.., посадять ще ракетників і льотчиків.., а ліквідувати причини всіх цих подій «руки не доходять». Немає політичної волі, практично немає кому розірвати ланцюжок постійних бюджетних порушень, розтягування та простого проїдання державних грошей. І після чергової трагедії всі знову сподіваються: можливо, більше не повториться. Та ба... рветься там, де тонко.

Чи відомі ці «тонкі місця» — первинна ланка трагедій і національних траурів — розробникам держбюджету? Переконаний, що ні. За гострого дефіциту бюджетних коштів на етапі розробки проекту не проводиться аналіз: потрібні чи ні ті чи інші видатки, ті чи інші бюджетні установи? А може, є можливість виконання певних функцій в інший, ніж бюджетне фінансування, спосіб? Інакше кажучи, необхідно системно зайнятися раціоналізацією розподілу обмежених державних фінансових ресурсів. Адже планування бюджету на наступний рік починається ще в лютому поточного, і часу для такої оцінки та висновків — цілком досить.

А тепер погляньмо на карту України — вона рясніє річками та штучними морями, які мали нам принести величезну користь! Не сипатиму сіль на рани, згадуючи затоплені тисячі гектарів родючої землі, втрачені історичні пам’ятники. Мова зараз про інше, цілком прозаїчне — про дамби та шлюзи, які ось уже багато років стримують мільйони тонн води, що спроможні знести на своєму шляху... (Навіть страшно подумати, що може наробити водна стихія.) У якому стані ці гідротехнічні споруди, як використовуються кошти на підтримання їх надійності?

За результатами перевірки колегією Рахункової палати було сформульовано висновок: система фінансування ДП «Укрводшлях» не забезпечує безаварійного стану гідроспоруд України. Проте він не послужив сигналом для вжиття екстрених заходів. Виділення бюджетних коштів на утримання водних шляхів і шлюзів здійснюється за залишковим принципом і в обсягах, достатніх лише для утримання персоналу підприємства «Укрводшлях». Купувати матеріально-технічні кошти для технологічних, експлуатаційних потреб практично немає за що.

У проекті держбюджету-03 на підтримання безпечного експлуатаційного стану внутрішніх водних шляхів і судноплавних шлюзів Кабінет міністрів передбачив видатки в сумі, аналогічній цьогорічній. Але ж у 2001—2002 роках бюджетні призначення на капітальний ремонт і відновлення основних засобів загалом не передбачалися!

Не прогнозуватиму наслідків такої «економії», тільки нагадаю, що з моменту створення ДП «Укрводшлях» уряд не забезпечив ухвалення відповідних нормативно-правових актів щодо врегулювання діяльності державного підприємства як структурної стратегічної одиниці транспортної системи України. Тож усе ще попереду, й поки грім не прогримить — нічого не зміниться.

На жаль, молода держава Україна має дуже багато больових точок, і якщо не змінити ставлення й підходів до розв’язання проблем, ми продовжуватимемо наближатися до прірви. Необхідно змінити ставлення до бюджету, пам’ятаючи, що це, передусім, фінансово-економічний закон, а не документ політичного компромісу. Потрібен незалежний жорсткий, публічний контроль як над видатковою, так і над дохідною частиною. Але передусім — над дохідною, що, як ніде у світі, стала предметом лобіювання різноманітних фінансових груп і угруповань.

Справді, хто ж у країні відповідає та системно контролює доходи держскарбниці? За Конституцією — Міністерство фінансів, але фактично воно не відповідає за наповнення бюджету й не контролює цей процес, тим паче системно. На ділі Мінфін виконує суто «збиральну» роль, одержуючи дані від Державної податкової адміністрації, Державного митного комітету, Держказначейства й інших структур. Хоч як дивно, але попри європейський вибір у нашій країні сьогодні не існує державної структури, яка мала б право системно контролювати дохідну частину бюджету. А шкода! У 176 країнах світу це завдання виконують вищі незалежні органи фінансово-економічного контролю країни — рахункові палати. В Україні це питання дискутується ось уже шість років і парламентом, і Президентом, і Конституційним судом, але залишається невирішеним. Отже, комусь це дуже й дуже вигідно.

Отакі особливості нашої національної бюджетної політики, нашого державного бюджету, які мають своє неповторне обличчя — обличчя суцільних трагедій.

Боляче писати про це. Але ж на біль необхідно реагувати, щоб організм як конкретної людини, так і держави в цілому не зруйнувався.