Житлові субсидії: по-новому, як по-старому

Ви не отримуєте житлових субсидій і вважаєте, що вас це не стосується? Розчарую - на жаль, стосується, та ще й як!

Ви можете не отримувати субсидій або навіть не знати про їх існування, але ви за них платите.

Платите тим, що гроші з державного бюджету йдуть на їх фінансування, а не на фінансування школи для вашої дитини, лікарні для ваших батьків чи наших воїнів. Платите тим, що ваш сусід не хоче спільно утеплювати будинок, бо йому це нецікаво - за все заплатить держава, і йому зручно, що ви заплатите двічі - ще й за перевитрату тепла в неутепленому будинку. Платите тим, що неефективна система субсидій породжує неефективність в інших сферах - у газопостачанні, теплопостачанні, така собі ланцюгова реакція.

Субсидії для кожного: одні їх отримують, інші за них платять

Скільки це коштує?

Цьогорічні видатки з державного бюджету на житлові субсидії та пільги становитимуть щонайменше
80 млрд грн. Багато це чи мало? Більше, ніж видатки на Міністерство оборони країни! Країни, яка четвертий рік воює.

Кожна сім'я заплатить цього року за субсидії по 5000 грн.

Лише цих двох тез було б достатньо, аби привернути неабияку увагу суспільства до цієї теми. На жаль, її немає. Проте логічніше сьогодні сконцентрувати увагу суспільства на цій проблемі, ніж потім думати, що не скористався всіма можливостями для цього.

Для початку варто відповісти на просте запитання: чи може уряд скасувати житлові субсидії? Адже немає субсидій - немає проблем?!

Ні, проблема не в житловій субсидії як такій! Навпаки, субсидія як форма цільової соціальної допомоги ефективніша, ніж оплата бідними дешевих газу та електроенергії для багатих.

Призначення і завдання субсидії - допомога тим, хто цього дійсно потребує. А її перевага, на відміну від тарифів, - цільове спрямування. Тому для суспільства в цілому житлові субсидії коштують дешевше, ніж низькі тарифи. І саме тому інструмент цільових субсидій діє в багатьох країнах. Навіть у тих, які в рази заможніші за Україну.

Субсидії мають залишитися, але в іншій формі і під контролем
за їх призначенням

Чи можливе універсальне рішення для зменшення загальних витрат на субсидії?

Є хороша новина. Універсальне рішення - зростання економіки та реальних доходів населення. Але є й погана. Навіть за найоптимістичніших темпів зростання економіки знадобляться роки (і не два-три) на кардинальне зменшення кількості отримувачів субсидій і витрат на виплати субсидій.

Однак жити потрібно і сьогодні, і завтра, бо "доки сонце зійде, роса очі виїсть". Тому паралельно з універсальним рішенням потрібно оптимізувати систему субсидій.

На сьогодні система субсидій складається з двох великих систем - системи призначення/нарахування субсидій і системи фінансування субсидій.

Система призначення/нарахування субсидій стоїть на двох китах: кому та скільки? Кому субсидію давати, а кому ні, - перше питання, на яке потрібно дати відповідь.

Тут виникає перший конфлікт між бажаннями політиків і можливостями суспільства (платників податків). Політики хочуть мати прихильність виборців, а, зважаючи на існуючий розподіл населення за доходами, переважають виборці із низькими доходами, тож у суспільстві сильні патерналістські настрої. Тому політики прагнуть розширити коло отримувачів субсидій, провести свого роду замісну терапію - низькі тарифи замінити на щедру роздачу субсидій.

Останнє підриває саму суть субсидій - цільове спрямування коштів для нужденних, веде до зростання відчуття несправедливості та посилює патерналістські настрої. Це перша причина, чому суспільство має приділяти більше уваги субсидіям як потенційному джерелу непрямого підкупу виборців за рахунок інших членів суспільства. Друга причина - у суспільства є інші важливі потреби, на які варто спрямувати підтримку.

Скільки давати субсидій - друге питання, від якого залежать не тільки видатки на фінансування субсидій, а й ефективність використання енергоресурсів отримувачами субсидій. На це начебто спрямовані соціальні стандарти, які встановлює держава, але до їх обґрунтованості було і залишається багато питань. Лише один приклад: за три останні роки соціальна норма витрати природного газу на опалення знизилася в 1,4 разу і це ще не межа, соціальні нормативи залишаються високими.

Саме різниця між фактичним споживанням ресурсів і нарахованими за соціальними стандартами субсидіями створює можливості для зловживань і призводить до марнотратного використання енергоресурсів. І це в умовах, коли у держави практично відсутній механізм моніторингу фактичного споживання ресурсів отримувачами субсидій. Томувстановлення обґрунтованих соціальних стандартів має стати наступним об'єктом уваги для суспільства.

Та, напевно, найбільше оповита аурою утаємниченостісистема фінансування субсидій. Особливо багато уваги їй приділяється останнім часом у контексті так званої монетизації субсидій нібито з метою відкриття ринку газу.

Як фінансуються субсидії

Найбільше коштів із державного бюджету витрачається на субсидії за газо- та теплопостачання, тому до субсидій у цій сфері найбільше уваги. А враховуючи, що в країні тепло в основному виробляється централізовано із газу, то слова "газ" і "субсидії" - часто поряд. На розгляді субсидій на оплату газу і сконцентруємо увагу.

Нині діючий механізм фінансування субсидій на газ і тепло діє понад десять років. Ключова його ознака - жорстка ієрархічна структура розрахунків по замкненому ланцюгу, в якому сума коштів, що вийшла із державного бюджету на фінансування субсидій, дорівнює сумі податків, які сплатили учасники розрахунків, до державного бюджету. При цьому кошти по казначейських рахунках учасників розрахунків проходять буквально за день і повертаються до державного бюджету.

Допоки суми субсидій у цьому ланцюгу були незначними порівняно із загальним оборотом підприємств, проблеми були непомітними. Та коли суми значно зросли, то будь-які проблеми в ланцюгу розрахунків за субсидіями почали впливати на діяльність і ліквідність кожного учасника розрахунків.

Є дві основні причини виникнення проблем: невчасне фінансування субсидій з боку держави та перевищення обсягу субсидій, які потрібно профінансувати, над податковими зобов'язаннями учасників.

Щодо першої причини, то це власне не вада системи субсидій, а наслідок або недостатності відповідних призначень у держбюджеті, або операційної затримки у виконанні державою своїх зобов'язань із фінансування субсидій.

Недостатність призначень у держбюджеті виникає з двох причин. Перша - занижена оцінка потреби в коштах на фінансування субсидій при підготовці проекту держбюджету та затримка у підготовці та/або внесенні змін до державного бюджету у разі виявлення в процесі його виконання, що таких призначень недостатньо. Друга причина - не надаються субвенції місцевим бюджетам на фінансування субсидій, а заборгованість між учасниками накопичується. Нинішній рік яскраво висвітлив обидві вищеназвані причини.

Друга причина характерна для ланцюгів взаємозаліків, замкнених на податкові зобов'язання учасників розрахунків, - не збігаються моменти проведення взаємозаліку та виникнення податкових зобов'язань учасників у порівнянному обсязі. Це змушує одних учасників оплачувати податки авансом, а інших - використовувати "живі" кошти для оплати поточних податкових зобов'язань у той час, як держава заборгувала останнім значно більші кошти по субсидіях, які могли би бути використані на оплату поточних податкових зобов'язань. Але через невчасне фінансування державою субсидій вони надійдуть у майбутніх періодах, коли податкових зобов'язань у необхідному обсязі вже просто не буде.

Характерно, що в умовах дії принципу ланцюга розрахунків "кількість коштів на виході із бюджету дорівнює кількості сплачених податків" державі вигідно затримувати фінансування субсидій, бо учасники розрахунків будуть зобов'язані оплатити податки "живими" коштами, що дасть змогу наповнювати бюджет. А оскільки за видатки та наповнення бюджету відповідає єдина державна вертикаль, то виникає конфлікт інтересів, який спонукає її до затримок у фінансуванні субсидій. А в умовах відсутності штрафу та пені за невчасне фінансування субсидій з боку держави такі затримки "буяють буйним цвітом".

Що пропонує Мінфін

На засіданні уряду 8 листопада 2017-го було прийнято рішення запровадити з 1 січня 2018 р. так звану монетизацію субсидій. В офіційному повідомленні Мінфіну зазначено: "Метою цих змін є перехід на прозорі та своєчасні розрахунки "живими" коштами за субсидіями між державою та виконавцями послуг". Якою ж буде нова система?

Виявляється, це все та ж сама жорстка ієрархічна структура розрахунків по замкненому ланцюгу, в якому сума коштів, яка вийшла із державного бюджету на фінансування субсидій, дорівнює сумі податків, які сплатили учасники розрахунків до державного бюджету. Всі розрахунки здійснюватимуться на казначейських рахунках, і жодна гривня "живих" коштів не вийде за межі цього ланцюга (див. схему).

У чому ж тоді новація та монетизація? На жаль, очевидних переваг не видно, але вади діючої системи залишилися.

Не зовсім зрозуміло, як буде вирішено головну проблему, що існує зараз. Як буде забезпечено "своєчасні розрахунки", якщо це проблема, як було зазначено вище, зовнішня відносно системи субсидій. Це проблема наявності призначень у держбюджеті в необхідному обсязі та вчасності випуску субвенцій із держбюджету. За відсутності будь-яких санкцій за невчасне фінансування державою субсидій залишається загадкою, на чому базуються заяви Мінфіну.

Водночас реальні проблеми, які необхідно розв'язати в самій системі фінансування субсидій, так і залишилися невирішеними. І головна з них - нормативна дірка, яка дає змогу постачальникам послуг (газу та тепла) оплачувати субсидіями газ, що був поставлений споживачам, які не є отримувачами субсидій. Де-факто це є нецільовим використанням коштів. Де-юре нікого за це притягнути до відповідальності неможливо. Щоб закрити дірку, треба було змінити лише кілька слів, але цього не зробили. Чому? Можна було б списати на технічний недогляд, але, зважаючи на увагу, яка приділяється цій темі, - це слабке виправдання.

Прийняте Кабміном рішення "про монетизацію" містить й інші новели, але це тема для іншої статті, оскільки стосується окремо ринку природного газу. Але на одному з питань усе ж таки варто зупинитися зараз, бо його використовують як карт-бланш для такої "монетизації".

"Урядовим рішенням… будь-який постачальник і власник ресурсу може включитися в ланцюг постачання газу споживачам, що отримують субсидії. Таким чином, це, мабуть, найвагоміший зроблений на сьогодні крок до повномасштабного ринку природного газу", - заявив віце-прем'єр-міністр Володимир Кістіон після прийняття рішення уряду "про монетизацію".

Проте виникає кілька логічних запитань-тестів. У країні не всі споживачі газу є субсидіантами. Навпаки, найбільш ласим є сегмент побутових споживачів, які живуть у великих котеджах, споживають часто десятки тисяч кубометрів газу на рік на опалення і платять "живими" грошима. Чому ж на всю країну не набереться й десятка споживачів з-поміж мільйонів, які обрали собі альтернативних постачальників газу? Відповідь проста. Система субсидій тут ні до чого, і ніякі її зміни не допоможуть.

Є й інші причини, а головна з них очевидна: допоки в цьому сегменті діють регульовані ціни, які нижчі за ринкові, сюди не потрапить жоден кубометр газу з ринку.

А щодо "будь-який… власник ресурсу може включитися в ланцюг постачання газу споживачам, що отримують субсидії", то хотілося б знати, як у цей ланцюг включити імпортний ресурс газу, якщо в прийнятій постанові Кабміну є чітке обмеження, що ланцюг взаєморозрахунків за субсидіями можна замкнути лише на "вітчизняного виробника природного газу".

Негативні відповіді на ці два прості запитання-тести показують, що монетизація не стане "срібною кулею", не вирішить проблем фінансування житлових субсидій і не створить конкуренції на роздрібному ринку природного газу.

***

Потрібні ретельна робота над реальною монетизацією субсидій для кінцевих споживачів і рішення по ціновій дерегуляції ринку природного газу для створення реальної цінової конкуренції. Якщо і розглядати запропоновану Мінфіном модель монетизації на рівні постачальників послуг, то лише як проміжну на обмежений час і тільки після її суттєвого доопрацювання. На щастя, час до Нового року ще є!