Як убезпечити УРП від корупції та застосувати як дієвий механізм залучення інвестицій

Газ, нафту і конденсат можна видобувати різними і досить простими способами, відомими ще з часів прадідів. Згадайте хоча б роман "Борислав сміється". Або у тому ж Азербайджані чи Чечні ледь не на кожному подвір'ї видобували власний "бензин" (і продовжують це робити без огляду на екологію).

На жаль, нині видобуток вуглеводнів в Україні стрімко зменшується. Якщо це стане тенденцією, доведеться вкладати втричі-вп'ятеро більше тільки у відновлення сталого видобутку вуглеводнів.

Сьогодні питання у тому, наскільки у вітчизняному видобутку газу і нафти застосовуються сучасні технології? І в який спосіб держава контролює цей процес, а також скільки заробляє на видобутку, і скільки заробляють видобувні компанії, як вітчизняні (державні і приватні), так й іноземні.

Це суттєво, бо інвестиції у нафтогазову галузь довгострокові, і інвестор не те що прибуток отримає, а вкладені кошти поверне лише за кілька років. Звичайно, добросовісний інвестор. Та й то при тому, що пощастить натрапити на чималі поклади.

Проте в Україні є чимало так званих важкодобувних вуглеводнів. Це і поклади на глибинах понад 5 км, і законсервовані свердловини, і навіть родовища, які, приміром, великим компаніям, зокрема, державному ПАТ "Укргазвидобування", розробляти зараз збитково. Але для порівняно невеликих видобувачів такі поклади привабливі. Тому вони й працюють на ліцензійних площах "Укргазвидобування" на умовах спільної діяльності (СД). Нині, за словами топ-менеджерів приватних компаній і чиновників від газу, їм пропонують переукласти договори СД та укласти УРП.

"Держава не може дозволити собі правової невизначеності у надрокористуванні"

Одним із способів залучення у процес ефективного нафтогазовидобутку є залучення інвесторів на умовах угоди про розподіл продукції (УРП, англ. - PSC). УРП не є найновітнішою формою стимулювання інвесторів і збільшення видобутку вуглеводнів, вона зарекомендувала себе ще з 1960-х років у країнах, які на той час не мали ні досвіду, ні коштів, щоб самостійно вирішити таке складне завдання. Як правило, до УРП вдаються при розробці нових покладів або, як у випадку України, нетрадиційних енергоносіїв, зокрема, так званого сланцевого газу.

Досвід урядів України з укладання УРП, на жаль, поки що є лише повчальним. Принципове запитання: чи наступить Україна при укладанні нових УРП на ті самі граблі або ж зробить конструктивні висновки? Аби першого не сталося, 23 вересня ПЕКівський комітет Ради за ініціативою народного депутата Ольги Бєлькової і з'ясовував проблемні і болючі моменти.

Під час комітетських слухань на тему "Угоди про розподіл продукції як механізм залучення інвестицій з метою збільшення видобутку вуглеводнів в Україні" народний депутат Ольга Бєлькова, заступник голови комітету ВР з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки, зазначила: "Ми зобов'язані зробити все можливе для розвитку внутрішнього виробництва газу для заміщення імпортованого. Це завдання є дуже складним, але його можна (і треба) виконати за умови ефективного і правильного залучення інвестицій у нафтогазову галузь. Інвестиції на рівні навіть простих проектів сьогодні вимірюються десятками мільйонів доларів. А проекти, які передбачають нетрадиційні для України технології та підходи до видобутку із ускладненими геологічними умовами, потребують сотень мільйонів капіталовкладень. Зважаючи на відсутність і обмеженість внутрішнього капіталу, саме для великих проектів ми повинні дослідити можливість і перспективи залучення іноземних інвесторів від спеціалізованих світових компаній".

На сьогодні, вважають учасники комітетських слухань, УРП - це один із найперспективніших механізмів залучення коштів для великих проектів державних компаній, які сьогодні з різних причин перебувають у скрутному економічному становищі. Саме УРП між середніми за розміром компаніями і Україною за участі "Укргазвидобування" могли б внести позитивні зміни у технологічне оновлення цієї державної компанії та почати роботу за тими ліцензіями, які сьогодні лише очікують капіталовкладень. Ідеться про так звані green fields, або роботу з новими технологіями у надскладних умовах, наприклад щодо сланцевого газу.

"Угоди про розподіл продукції - це лише один із способів залучення інвестицій, - наголосила О.Бєлькова. - Треба навчитися грамотно використовувати цей механізм".

Попри те, що американська Chevron, як і нідерландсько-британський Shell припинили (призупинили) участь у проектах в Україні, всі сторони, хочеться вірити, зробили відповідні висновки. Було також напрацьовано чималу законодавчу базу.

Укладаючи УРП з урядом України, інвестори вже розуміють таке:

- держава (уряд або національні нафтогазові компанії) є стороною договору;

- вуглеводні, які є предметом домовленостей, залишаються у власності держави;

- держава фактично створює особливі податкові стимули для залучення інвестора та перекладає на нього основні ризики щодо розвідки та видобутку;

- основний фіскальний перерозподіл результатів здійснюється через механізм розподілу саме продукції (газу або нафти), а не через податки, що типово для інших механізмів (спеціальних дозволів і угод про СД);

- іноземні компанії отримують відшкодування вкладених інвестицій у вигляді так званих cost gas відповідно до умов УРП, решта видобутих вуглеводнів розподіляється між державою та інвестором.

"…до першого отриманого кубометра газу"

Від початку обговорення угоди до моменту отримання першого кубометра газу на умовах УРП може минути кілька років. "Але що швидше розпочнемо, то скоріше дійдемо до успішного результату", - наголошує О.Бєлькова.

Як це відбувається в Україні, які виклики та перешкоди доведеться подолати усім сторонам УРП, а також якими можуть бути рекомендації, дослідили, зокрема, американські фахівці. DT.UA творчо поставилося до перекладу дослідження фахівців задля того, аби якнайбільше читачів змогли розібратися у цій непростій темі.

Отже, найперше - як привабити приватні інвестиції через договори про розподіл продукції? З урахуванням найкращих практик створення сприятливих умов для зацікавленості з боку міжнародних енергетичних компаній.

Для України зміцнення енергетичної незалежності є питанням виживання у наступні роки, особливо в контексті видобутку природного газу для заміщення імпорту. Видобуток природного газу в Україні, як традиційного, так і нетрадиційного, потребує як значних фінансових ресурсів, так і передових технологій. Тому, на додачу до зусиль українських компаній у сфері розвідки і видобутку, для України критично важливо домогтися прямих інвестицій у цю діяльність від іноземних енергетичних компаній.

Іноземні енергетичні компанії при розгляді перспективних інвестиційних проектів враховують два типи ризиків: below ground risk, які можна трактувати як "технічні" (геологія, наявність і розмір запасів, складнощі видобутку), та above ground risk, або "організаційні", пов'язані з практикою відносин з органами влади у приймаючій країні, а саме - відмінність ситуації від стандартів чіткості, надійності та послідовності правил гри з метою прорахувати вартість інвестицій у розвідку та видобуток у конкретній країні. Що вищими оцінюються "технічні" ризики, то критичнішою стає іноземна енергетична компанія до оцінки "організаційних" ризиків, особливо враховуючи практику скорочення інвестицій у зарубіжні проекти через падіння цін на вуглеводні.

Здійснивши зміни і доповнення до чинного Закону "Про угоди про розподіл продукції", Україна забезпечила суттєвий прогрес у напрямі створення законодавчого і фіскального поля, прийнятного для інвестиційних проектів іноземних енергетичних компаній. Для завершення цього процесу також пропонується розглянути низку найкращих практик. Деякі з них уже знайшли відображення в українському законодавстві, зокрема, умова про стабілізацію, дозвіл конвертувати прибутки в іноземну валюту та переспрямування цієї валюти в свою країну при наявності зобов'язань щодо постачання на внутрішній ринок, відпускна ціна за зобов'язаннями не повинна бути нижчою за міжнародну ринкову ціну (див. рис. на сайті DT.UA).

Крім цього, в угодах про розподіл продукції також можливі інші найкращі практики, зокрема, запровадження як механізму для вирішення спірних питань міжнародного арбітражу або відмови від суверенного імунітету.

Наразі залишаються два суттєві зауваження, які необхідно внести (інкорпорувати) у законодавство про УРП, а саме: спрощення і раціоналізація процедури отримання дозволів і ліцензій, а також забезпечення координації між різними гілками влади, зокрема, національними і регіональними, які повинні забезпечити імплементацію законодавства стосовно УРП. Відсутність координації поєднується із фактами різного трактування законодавства різними органами влади. Тому для України критично важливо запровадити ефективний підхід "єдиного вікна" (one-stop shop approach) у питанні отримання дозволів і ліцензій, де з боку держави має бути забезпечена координація між органами влади різних рівнів і гілок, що дасть змогу суттєво знизити "організаційні" ризики для іноземних енергетичних компаній, які розглядають можливості підписання УРП.

У разі відсутності підходу "єдиного вікна" важливо, щоб Україна визначила один орган виконавчої влади з відповідними політичними та адміністративними повноваженнями, який забезпечив би спрощення процедури отримання дозволів і ліцензій, а також координацію між різними органами влади.

Серед традиційних договорів між так званим приймаючим урядом (тобто вищим державним органом виконавчої влади, який здійснює управління, як правило, належними державі природними ресурсами) та іноземною енергетичною компанією виокремлюють такі:

1. Концесія - договір передачі у користування перспективних ділянок за сплату відповідних роялті, що широко практикувався до середини 1960-х років, коли постало питання про фактичну належність видобутих ресурсів та актуалізувалися проблеми енергетичної безпеки. Індонезія стала першою країною, що підписала УРП.

2. Сервісні контракти є наступним видом договорів, що практикуються окремими країнами, наприклад Іраком. За цим договором іноземна енергетична компанія здійснює розвідку та видобуток на власний ризик і за власні кошти, компенсує свої витрати та отримує визначену винагороду за кожен видобутий барель нафти чи еквівалент для газу. Наразі країни, які практикують сервісні контракти, зіштовхнулися з необхідністю запровадити додаткові стимули для іноземних енергетичних компаній, оскільки діюча система винагород не сприяє інвестиціям у розробку нових родовищ.

3. Лише кілька спільних підприємств у світовій практиці мали успіх, оскільки на перешкоді стають, як правило, розбіжності між вимогами партнера з боку приймаючого уряду та партнера з боку іноземної енергетичної компанії щодо безпеки, технологічних процесів, практики прийняття рішень і культури поведінки.

При укладанні УРП приймаючий уряд має набагато більше можливостей для досягнення власних цілей й уникнення ризиків, ніж іноземна енергетична компанія. У наведеній таблиці перелічено основні ризики та способи їх уникнення (див. табл. на сайті DT.UA).

Ключові фактори успіху УРП, не враховуючи геології, полягають у здатності приймаючого уряду забезпечити чіткість, надійність і послідовність правил гри для оцінки "організаційних" ризиків іноземної енергетичної компанії. Зважаючи на суттєво складнішу геологію в Україні порівняно з Іраком, наприклад, ключовими завданнями для національного уряду є мінімізувати "організаційні" ризики.

Чіткість є основою для передбачуваності та прозорості. Передбачуваність полягає у здатності іноземної енергетичної компанії створити фінансову модель УРП та оцінити норму рентабельності інвестицій, яка в існуючих УРП коливається в межах 15–18% та обов'язково порівнюється з альтернативними потенційними проектами, доступними іноземній енергетичній компанії в інших країнах.

Для забезпечення чіткості необхідно застосовувати єдиний тип УРП для врегулювання відносин між приймаючим урядом та іноземною енергетичною компанією, важливо мати УРП англійською мовою.

Іноземні енергетичні компанії звертають велику увагу на питання прозорості відносин з приймаючим урядом, існування єдиного підходу до різних компаній і вітають антикорупційні зобов'язання приймаючого уряду.

Надійність полягає у необхідності врахувати витрати іноземної енергетичної компанії та попередити їх збільшення через зміну податкового законодавства, наприклад. Тому умова стабілізації є однією з ключових для позитивного рішення щодо участі в оголошеному конкурсі. При цьому сучасні УРП передбачають можливість гнучкого реагування на зміну законодавства та податків щодо відрахувань на охорону здоров'я, систему безпеки, навколишнє середовище, але при цьому не буде значного підвищення податкового навантаження на іноземну енергетичну компанію. Крім цього, приймаючий уряд повинен погодитися на мінімізацію права на дострокове розірвання УРП без вагомих причин.

Послідовність полягає у необхідності забезпечити єдине розуміння і виконання законодавства як на національному, так і на місцевому рівні, що дасть змогу спростити процедуру ліцензування та отримання дозволів.

Приймаючий уряд також має погодитися на те, що ключовою метою УРП є видобуток вуглеводнів, та орієнтуватися на отримання максимальної вигоди від своєї частки продукції, а не віддавати перевагу отриманню доходів у вигляді бонусів, роялті, внесків до спеціальних фондів або сплати податків.

Процедури проведення тендерів, вибору переможців і підготовки угоди мають базуватися виключно на принципах прозорості, публікацію про конкурс бажано розміщувати як у національних, так і в міжнародних виданнях у англомовному варіанті. Процес відбору повинен відбуватися відкрито, наприклад, транслюватися по ТБ, результати публікуватися відразу після прийняття рішення.

При підготовці тендерів приймаючий уряд повинен підготувати максимально об'єктивні вимоги до претендентів, включаючи вимоги до технічного рівня, фінансової складової, обсягів розподілу продукції тощо, з метою отримання більшої кількості заявок і відмовитися від надмірних вимог забезпечення успішності тендеру. Зокрема, при конкурсах на суші важливо створити умови для залучення малих і середніх енергетичних компаній.

Міжнародна енергетична компанія завжди зацікавлена у забезпеченні можливості для продажу видобутого ресурсу за ринковою ціною. За необхідності гарантувати поставки на внутрішній ринок в УРП практикується включення окремого пункту про зобов'язання викуповувати вуглеводні за міжнародною ринковою ціною. Додатковим пунктом також може виступати механізм зниження ризику від різкого підвищення чи падіння цін у формі гнучкого механізму роялті.

Для успішної реалізації УРП необхідно забезпечити моніторинг і контроль за виконанням зобов'язань іноземної енергетичної компанії при одночасному гарантуванні оперативності прийняття рішень з боку такого органу. Тому серед найкращих практик реалізації УРП називають необхідність призначити або створити спеціальний державний орган з високим рівнем технічної компетенції та відповідними повноваженнями, який зобов'язаний за визначений період часу приймати рішення (наприклад, 10, 20 або 30 днів від дати подання заявки), і при перевищенні терміну розгляду вважати звіт або пропозиції міжнародної енергетичної компанії прийнятими або затвердженими. Особливо чутливим питанням роботи такого органу має стати затвердження звітів про допустимі витрати ресурсів і права на їх компенсацію за рахунок видобутої продукції. Другим важливим питанням є експертиза та оцінка можливих аварій і забруднень, де важливо чітко прописати відповідальність персоналу міжнародної енергетичної компанії та її фінансову відповідальність, при цьому уникаючи кримінального переслідування за винятком випадків свідомого злочину або недбальства.

Уряд, як правило, має бути зацікавлений у залученні до УРП національних видобувних компаній для отримання ними передового досвіду та технологій і повинен добиватися їх участі у таких проектах, приймаючи при цьому необхідність їх участі та ризики фінансування процесу розвідки та видобутку. Крім цього, уряд має бути готовий фінансувати тренінгові та навчальні програми для працівників національних видобувних компаній, де іноземна енергетична компанія виступатиме носієм досвіду та технологій.

Надзвичайно важливим компонентом УРП мають стати відносини та результат реалізації проекту на місцях, що виражається у збільшенні кількості робочих місць, придбанні місцевих товарів і послуг, стимулюванні розвитку супутнього бізнесу капіталомісткої нафтогазової промисловості. В цьому контексті важливо зберігати баланс між вимогами про місцеву складову УРП та об'єктивними можливостями їх забезпечити на прозорих умовах, зокрема, через проведення відповідних відкритих тендерів і державне сприяння розвитку відповідних виробництв і послуг на місцях. При цьому перевага має надаватися включенню в УРП положень про сприяння розвитку місцевого виробництва та послуг, а не жорсткому регламентуванню місцевої складової імперативним способом.

Чіткий механізм вирішення спірних питань має містити не лише умову про неупереджений міжнародний арбітраж, а й гнучкий механізм для проведення переговорів, включаючи можливість залучення до оцінки такого питання незалежних експертів, взаємно визнаного посередника, а також консультації на найвищому рівні.

Більшу частину УРП укладено для видобутку нафти, що заклало основні принципи розробки проекту такої угоди. При цьому УРП на видобуток газу виявила низку специфічних умов, дотримання яких також важливе для їх успішного укладення та виконання:

1. Довший і складніший процес видобутку та збуту газу порівняно з нафтою.

2. Потреба проводити підготовку газу на родовищі, розвивати транспортну інфраструктуру для доставки його на ринок.

3. Газ складніше виміряти та визначити його вартість. Тому в УРП має бути опрацьоване питання про місце вимірювання обсягу видобутого газу та встановлення ціни на кінцевий продукт, який може мати різний характер (різні фракції газоподібних і рідких вуглеводнів). Штат Альберта, наприклад, розробив методології, які дозволяють проводити визначення обсягів газу та їх вартості.

4. Газ як багатокомпонентний продукт (метан, етан, пропан, бутан) має різні ринки для збуту та реалізації, тому УРП має чітко регламентувати порядок ціноутворення на кожен із цих продуктів.

Підсумовуючи, варто зазначити, що для залучення інвестицій і технологій для збільшення видобутку газу Україні необхідно зосередитися на зниженні "організаційних" ризиків. Вони мають включати внесення змін до чинного законодавства в контексті забезпечення неупередженого арбітражного розгляду спорів, спростити процедури ліцензування й отримання дозволів через створення "єдиного вікна" та забезпечення координації між різними державними органами з метою уникнення різного трактування законодавства та збільшення терміну проходження справ при затвердженні. Також важливо забезпечити функціонування професійного органу для моніторингу та оцінки діяльності в рамках УРП з метою прискорити процедури схвалення, включаючи необхідні витрати, які підлягають компенсації.

До українських реалій і практик

Сотня експертів, депутатів і топ-менеджерів видобувних компаній погодилися з такими висновками і навели свої приклади.

Напередодні комітетських слухань представники приватних видобувних компаній неофіційно скаржилися, що їх просто примушують перейти із СД на УРП. Після комітетських слухань DT.UA прямо запитало у депутата Ольги Бєлькової.

- Чи не шантажує таким чином уряд приватних видобувачів задля укладання УРП? Тим більше, що після застосування 70-відсоткової ренти вони згортають виробництво.

- Ви ж чули думки всіх зацікавлених і причетних сторін. Йдеться про пошук найефективніших рішень у нафтогазовидобутку. Якщо для уряду і видобувних компаній буде прийнятною модель УРП, чому б не укласти такі угоди? Тим більше, що мої колеги-депутати подали низку законопроектів щодо спрощення укладання УРП і їх уніфікації, щодо податкової системи. Не може бути рівніших серед рівних. Щодо ренти: ставку також маємо переглянути. Тому висновок простий: хто хоче, той працюватиме.

- Чи не створюють парламент і уряд у такий спосіб ще одне джерело для корупції? Вочевидь, хтось захоче бути рівнішим серед рівних.

- Якщо якась компанія поки що не бачить сенсу в укладанні УРП, нехай працює і далі. Одна вимога до всіх - вчасна і повна сплата податків, а також виконання взятих на себе зобов'язань. До того ж держава не може дозволити собі правової невизначеності в сучасних умовах.

Запорукою антикорупційності може бути прозорість і відкритість як процесу укладання УРП, так і діяльності видобувних компаній, про що також йшлося під час комітетських слухань про УРП.

- Деякі спікери побоюються "повзучої" приватизації під час укладання УРП… Мовляв, ресурси плавно перетечуть з державної власності у приватну.

- А що, майже безплатного використання надр до цього моменту не існувало? Це нікого не бентежило? Ми також побоюємося, як ви кажете, незаконного і безконтрольного перетікання державної власності у приватні руки. Але в наших силах цього не допустити, і ми цього не допустимо. Як на державному рівні, так і на рівні місцевих громад.