Тарифні тупики української енергетики

2011 року у світовому рейтингу конкурентоспроможності World Competitiveness Yearbook Україна опинилася на 57-му місці серед 59 країн. Оскільки падати далі практично нікуди, негативну динаміку легко зупинити, але не хотілося б, щоб країна «досягла стабільності» саме на цій непривабливій позиції. Більшість українців, поза сумнівом, хотіли б змінити цю ситуацію на краще.

Чимало чинників забезпечили Україні таке незавидне місце у світовому рейтингу. Не останню роль у цьому відіграв й існуючий у країні тарифний механізм, що формується державою для природних монополій і на суміжних ринках і певною мірою компенсує відсутність конкуренції в цих секторах економіки. Саме тарифний механізм формує і спрямовує економічні інтереси, котрі, у свою чергу, діють як сліпа і невідворотна сила. Причому, якщо механізм сконструйовано погано, він працює не на розвиток, а на гальмування економіки.

Від єдиних тарифів на електроенергію до єдиних тарифів на комунальні послуги - дорога в казку
з поганим кінцем

У 2005 році за ініціативи тодішнього міністра енергетики Івана Плачкова в Україні розпочалося поетапне впровадження єдиних для всіх регіонів країни тарифів для промислових і бюджетних споживачів електро­енергії. Щоб домогтися такої «єдності», тарифи підвищили на 8-50% в індустріальних східних регіонах і в Києві. Водночас у сільськогосподарських, переважно західних регіонах країни тарифи знизили приблизно на 20-30%. Однак споживачі зниження не помітили, оскільки на цей процес наклалося зростання ринкової оптової ціни на електроенергію на 33% 2005 року і на 17% - 2006-го. Це підштовхнуло вгору роздрібні тарифи, які перебували в русі до єдності, через що і в сільськогосподарських регіонах вони теж зросли. Протягом двох років процес було завершено.

Оскільки для населення єдині тарифи існували ще з радянських часів, Україна й досі залишається територією суцільних єдиних тарифів на електроенергію, щоправда, за групами споживачів. Для населення свій, пільговий тариф (менш як 30% від реальної вартості електро­енергії), для промислових і бюджетних споживачів свої, привантажені недобором із населення, а тому в рази більші тарифи окремо для першого класу напруги і окремо для другого. Загалом на сьогодні промислові і бюджетні споживачі платять на 22% більше, аніж реально коштує електроенергія.

Таким чином, перехресне субсидування промисловими споживачами населення доповнилося перехресним субсидуванням промислових споживачів одних регіонів України промисловими споживачами інших регіонів. Країна стала територією суцільного перехресного субсидування. Не знаю, чи домоглися своїх цілей політики і державні мужі, які наполегливо цю систему впроваджували, але підприємства та організації - споживачі електро­енергії переходу до «єдності» тарифів, на тлі їхнього загального стрімкого зростання, просто не помітили.

І все б нічого, якби не...

По-перше, далеко не бездоганна тарифна система стала ще потворнішою. Реальні витрати на забезпечення електроенергією того чи іншого споживача на практиці не мають нічого спільного з вартістю електроенергії, яку він оплачує. Така система не спонукає енергорозподільчі компанії до зниження витрат, зумовлюючи неминуче зростання тарифів у всіх регіонах України і передусім - у регіонах, де розташовані великі промислові підприємства. Більш того, система підштовхує регіональну владу до того, щоб підтримувати вимоги своїх розподільчих компаній щодо підвищення тарифів на передачу і поставку електроенергії. Адже у разі підвищення тарифу доходи останніх збільшуються, також зростають податкові надходження до державного і місцевих бюджетів. Саме ж підвищення тарифів для місцевого обл­енерго через систему єдиних тарифів перекладається на споживачів усіх без винятку регіонів України.

По-друге, єдині тарифи повністю ліквідували економічну мотивацію до розумного територіального розміщення підприємств. Якщо в нормальній системі енергоємні виробництва розташовують у регіонах із розвиненою енергетичною інфраструктурою, оскільки електроенергія там, як правило, дешевша, то за єдиних тарифів ця обставина більше не цікавить інвестора.

По-третє, єдині тарифи передбачають, що їх встановлює регулятор адміністративним шляхом. Регулятор також створює і підтримує систему вилучення коштів у одних регіонів і передачу цих коштів іншим регіонам, до речі, далеко не прозору. А ці обставини не узгоджуються з курсом на реформу Об’єднаного ринку електроенергії (ОРЕ) і на перехід до договірних тарифів, що встановлюються самими суб’єктами ринку без зовнішнього втручання будь-кого. Без вільного тарифоутворення передбачені Концепцією реформування ринку електроенергії прямі контракти просто немислимі. Інакше кажучи, реформа не тільки вимагатиме повернутися до диференціації роздрібних тарифів за регіонами, але й приведе до диференціації тарифів між споживачами усередині кожного регіону. То навіщо, питається, потрібно було переходити до єдиних тарифів, розуміючи, що вони є перешкодою для реформи ОРЕ, і у разі успішного здійснення реформи від цієї системи доведеться відмовитися. Виправляючи цю очевидну дурницю, Програма економічних реформ на 2010-2014 роки (стор. 56) передбачає ліквідацію системи єдиних тарифів в електро­енергетиці.

У контексті сказаного викликають подив спроби поширити цей сумнівний досвід на житлово-комунальну сферу. Завдання, до речі, на порядок складніше, аніж в енергетиці. Якщо в енергогалузі приводили до єдності тарифи по 27 регіонах (усередині регіонів вони і до цього були єдиними), то в житлово-комунальному господарстві, де сьогодні кожне місто і кожне селище мають свої тарифи на житлово-комунальні послуги, необхідно буде запровадити перехресне субсидування між тисячами, а може, навіть десятками тисяч суб’єктів господарювання. Витрати по всіх цих суб’єктах необхідно буде злити в один казан і на цій основі вивести єдиний - середній - тариф для всієї країни. Різниця в умовах господарювання, а отже, й у витратах по регіонах і населених пунктах у житлово-комунальному господарстві об’єктивно набагато вища, ніж в електроенергетиці. Тому для багатьох суб’єктів господарювання доведеться підвищувати (знижувати) тарифи не на відсотки, а в рази.

На сьогодні ніхто чітко не пояснив, для чого і кому це потрібно. Водночас уже зараз очевидно, що негативні наслідки від запровадження єдиних тарифів, які мають місце в електроенергетиці, проявляться і в житлово-комунальному господарстві. При цьому приводити до єдності доведеться на кілька порядків більшу кількість суб’єктів господарювання, для чого знадобиться набагато складніша система взаємо­розрахунків. Чимось ідея впровадження єдиних тарифів у житлово-комунальному господарстві нагадує горезвісну ідею колективізації в сільському господарстві. Масштаби дрібніші і конкретика, звісно, інша, але характер, спрямованість, а також шкода для економіки від таких новацій - схожі.

Слід зазначити, що в жодній країні Європи, включаючи Росію, нема єдиних по країні тарифів ні в електроенергетиці, ні в житлово-комунальному господарстві. Як нема інформації і про те, що хтось щось подібне збирається там запроваджувати. До речі, не зустрічається чогось подібного також у США та Канаді. Втім, автор не береться говорити про інші країни та континенти, оскільки не має у своєму розпорядженні повних відомостей із цього приводу.

Висока плата за низькі тарифи

Попри те, що тарифи на електроенергію для населення цього року підвищували двічі, вони залишаються найнижчими в Євро­пі і на теренах СНД. Цей факт радує більшість громадян країни. Однак їх вельми засмучує, що Україна при цьому має одну з найслабших економік і чи не найнижчий рівень життя в Європі. Було б перебільшенням стверджувати, що низькі тарифи на електроенергію є єдиною причиною всіх бід української економіки. Однак ці явища, поза сумнівом, пов’язані. Саме у бідних країнах держава через своє невміння або небажання налагодити гідне життя відкуповується від незадоволених мас низькими тарифами на енергоносії та кому­нальні послуги, а також мислими­ми і немислимими пільгами, які на ділі не в змозі забезпечити.

Домогосподарства оплачують сьогодні 28% реальної вартості електроенергії. Різницю, яка для побутових споживачів фактично є субсидією і цього року досягне 25,5 млрд. грн. з розрахунку на рік, із допомогою механізму дотаційних сертифікатів перекладали спочатку на промислових і бюджетних споживачів і на експортні поставки, а останніми роками - і на самих енергетиків шляхом заниження ціни на електроенергію для ТЕС і невідшкодувань різниці в тарифах для обл­енерго. От деякі наслідки такої цінової політики:

- тариф для промисловості і для поставок електрики на експорт завищено майже на чверть і він практично досяг рівня тарифів у Європі. Під питанням опинився експорт електроенергії, оскільки через подорожчання попит на неї впав;

- промисловість, особливо енергоємна - чорна і кольорова металургія, хімія, виробництво цементу, стрімко втрачає свою конкурентоспроможність, а також може втратити ринки збуту;

- генеруючі компанії теплових електростанцій у 2009-2010 роках працювали з рентабельністю близькою до нуля, а часом і зі збитком. Вони в боргах, як у шовках. По обленерго накопичено сотні мільйонів гривень невідшкодованої різниці в тарифах. І все це на тлі триваючого старіння основних виробничих фондів, а по суті, фізичного руйнування енергетичної інфраструктури.

Цікаве запитання: хто основ­ний вигодонабувач тарифних субсидій? Якщо хтось думає, що незаможні верстви населення, то добряче помиляється. Більш як половина побутових споживачів в Україні використовують до
100 кВт•год електроенергії на місяць. З високою часткою ймовірності саме цю групу споживачів можна вважати малозабезпеченими людьми. Так от, на підтримку цих людей йде трохи більше п’ятої частини всіх сум дотацій, або близько 6 млрд. грн. Решту з майже 80% дотацій отримують середньо- і високозабезпечені жителі країни.

Дотування середньозабезпечених і, тим більше, багатих - нонсенс для будь-якої нормальної країни. Особливо коли йдеться про колосальну суму - понад 19,5 млрд. грн., що майже в півтора рази перевищує витрати держави на оборону. При цьому, на відміну від бюджетних видатків на оборону, ні парламент, ні уряд дотацій населенню по електроенергії не затверджують і не контролюють. Вони йдуть наче самі по собі і зростають рік у рік у геометричній прогресії. Тарифні дотації у кілька разів перевищують інвестиції в саму енергетику. Однак саме дефіцит інвестицій є причиною деградації цієї галузі.

До всього сказаного, низькі тарифи на електроенергію для населення роблять економічно невигідними практично будь-які заходи, спрямовані на енергозбереження в житловому секторі, зокрема залучення до обороту альтернативних видів палива: відходів деревини, соломи тощо. Для країни, котра посідає останні рядки у світі за енергоємністю ВВП, це серйозний привід задуматися над доцільністю продовження такої політики.

Витратна тарифна методологія блокує прогрес в енергетиці

Український експорт електроенергії, який за радянських часів перевищував 20 млрд. кВт•год на рік (з урахуванням поставок до Білорусі та Молдови, що в той час експортом не вважалося), цього року очікується на рівні 6-7 млрд. кВт•год. Причому це помітне зростання порівняно з 2009-2010 роками, і пов’язане воно з кон’юнктурним зростанням цін на електроенергію в Європі. Хоча падіння експорту електроенергії цього року припинено, загальний тренд залишається таким, як і раніше: Україна неухильно втрачає зовнішні ринки збуту електроенергії. Тому є безліч причин, але головна серед них - поступова втрата вітчизняною енергетикою своїх конкурентних переваг.

Ці переваги, у свою чергу, складалися з низької вартості робочої сили; великої питомої ваги дешевої електроенергії, вироблюваної на АЕС; використання відносно недорогого порівняно з природним газом вугілля; низького рівня очищення викидів у тепловій енергетиці і, нарешті, низьких амортизаційних відрахувань. Останнє пов’язане з високою зношеністю основних фондів, особливо в тепловій енергетиці, де 92% устаткування відпрацювало свій ресурс. От, мабуть, і всі чинники, які здешевлюють електроенергію українського розливу і роблять, а точніше, робили її конкурентоспроможною на ринках Європи.

Тепер про те, що зводить ці переваги нанівець. За роки незалежності в Україні не побудовано жодної нової теплової електростанції і жодного нового енергоблоку на наявних теплових електростанціях. Для підрахунку блоків, на яких проведено глибоку модернізацію, вистачить пальців однієї руки. Фізична зношеність устаткування на ТЕС і в розподільчих мережах потребує зростаючих із кожним роком витрат на ремонти. До того ж на застарілому устаткуванні ТЕС питомі витрати палива дуже високі, а отже, спалюється надмірна кількість вугілля. Це, у свою чергу, збільшує кількість шкідливих викидів у навколишнє середовище. Для належного очищення викидів, знову ж таки, потрібні додаткові витрати. Низька порівняно з європейськими країнами продуктивність праці вимагає в рази більшої кількості персоналу на аналогічних енергетичних підприємствах, при цьому вартість робочої сили в Україні постійно зростає. До цього слід додати вже згадуване збільшення тарифу для покриття субсидій домогосподарствам, яке призводить до зростання як внутрішнього, так і експортного тарифу.

Подолати ці негативні моменти заважає триваючий півтора десятки років процес приватизації підприємств, що вносить високу частку невизначеності як для керівного складу, так і для всього персоналу підприємств і знижує мотивацію до підвищення ефективності їхньої роботи. Але головна проблема на шляху до підвищення ефективності - витратна методологія тарифоутворення.

Сучасна електроенергетика практично в усіх розвинених країнах, у тому числі і в Україні, розділена на три сегменти: генерацію, передачу і поставку електроенергії. Але якщо на ринках розвинених країн генерація і поставка здійснюються на конкурентній основі і тільки передача електроенергії як природна монополія регулюється державою, то в Україні регулюються практично всі три сегменти. Передача електроенергії є природною монополією, а поставка на 80-90% здійснюється обленерго, які є природними монополістами. Немає конкуренції і серед генеруючих підприємств: НАЕК «Енергоатом» виробляє до половини всієї електроенергії в країні, отже, є штучним монополістом, а в тепловій генерації чотири з п’яти компаній об’єднані під одним дахом державної НАК «ЕКУ». Тому про масштабну конкуренцію на ринку цінових заявок також годі й казати. За відсутності ж такого фундаментального стимулу, як конкуренція, і в умовах практично тотального регулювання тарифів державою спосіб їхнього встановлення є ключовим. Саме стимулююча тарифна методологія в цьому разі є чи не єдиним інструментом, здатним компенсувати відсутність конкуренції.

Однак упровадження стимулюючої методології в Україні постійно відкладається, оскільки це потребує одноразового і, можливо, відчутного збільшення тарифів. Разом із тим застосування застарілої методології, яка базується на принципі «витрати плюс», нескінченно продукує зростання тарифів, але без реальних позитивних змін у самій енергетиці і без жодного шансу це повзуче зростання зупинити.

Плата за приєднання до мереж по-українськи, або Спиною до інвестора

Важливим елементом тарифної системи в електроенергетиці є плата за приєднання до мереж. Власне господарські відносини між інвестором (майбутнім споживачем електроенергії) і енергорозподільчою компанією починаються з вирішення проблем приєднання. І хоча питання приєднання законодавчо не було вре­гульоване, в перші роки після розпаду СРСР особливих проблем не виникало. По-перше, в 90-х роках приєднувати до мереж було практично нікого, оскіль­ки майже нічого нового не будувалося. По-друге, через глибокий спад виробництва у наявності було багато незадіяних потужностей.

Однак у міру пожвавлення ділової активності проблема приєднання нових споживачів до мереж почала загострюватися, і 2006 року НКРЕ затвердила методику, сенс якої зводився до закріплення практики, що склалася на той час: розвиток мереж, тобто модернізація, реконструкція або будівництво нових ділянок, покладався на інвестора - забудовника територій, тобто на майбутнього споживача електроенергії. Але незабаром почали виявлятися вади цієї системи. Одним інвесторам щастило - їхній новий об’єкт опинявся в безпосередній близькості від мереж, а самі мережі мали достатні резерви потужності. В цьому разі приєднання до мереж відбувалося швидко і практично безплатно. В інших випадках, коли відстань до існуючих мереж була великою, та ще й потрібно було будувати нову підстанцію, це робилося довго і обходилося інвестору дуже дорого. І, нарешті, третій, теж типовий випадок. Інвес­торів кілька, територія інвестування спільна, освоєння території розтягується на багато років. Як при цьому розв’язувати проб­лему приєднання, не знає ніхто.

Наприклад, у Києві на масиві Осокорки на початку 2008 року десяти забудовникам відвели ділянку землі для будівництва багатоповерхівок. Проектний строк забудови ділянки - понад десять років. Для приєднання до мереж необхідно побудувати велику підстанцію, вартість якої становить сотні мільйонів гривень. Оскільки перший забудовник мусить здати об’єкт через рік, а останній має приєднуватися тільки через десять, побудувати підстанцію у складчину не виходить. От і не забудовується ця велика ділянка землі вже більш як три роки.

У такому ж становищі опиняються чимало громадян, які вирішили побудувати власний будинок за містом. Як правило, під таке будівництво виділяють ділянки у кілька гектарів землі, на якій планується побудувати сотню-дві чи навіть три сотні будинків. Без нової трансформаторної підстанції, яка коштує чималі гроші, тут не обійтися. Та­кож електрику потрібно подати до кожного будинку, освітити вулиці нового селища, а це теж великі гроші. Освоюються такі ділянки не рік, не два і навіть не де­сять років. Як вирішувати проблему приєднання першим двом-трьом десяткам забудовників, які один із одним часто навіть незнайомі, не скаже ніхто. Не будувати ж цим першопрохідцям об’єк­ти енергетичної інфраструктури для всього селища своїм коштом.

Хоча деякі фірми і навіть громадяни, котрі мають кошти, будують. А побудувавши і ставши повновладним господарем і трансформатора, і мереж, продають вільну потужність пізнішим забудовникам, але вже за хороші гроші і на своїх умовах. Забудов­никам, які в цьому разі стартують із запізненням, теж не позаздриш. Їм доводиться мати справу з природним монополістом, якого ніхто не регулює і не контролює.

Є райони, в яких 40-50% існуючих мереж побудовані в такий спосіб і не належать місцевим розподільчим компаніям. З’явилася не одна сотня невеликих, але міцних природних монополістів, які не мають ліцензії і яких ніхто й ні в чому не обмежує.

Загалом наслідки від впровадження подібної новації не вигідні ні енергетикам, ні потенційному інвестору, котрий бажає приєднатися до мереж. Розпо­дільчі компанії фактично втратили можливості для планового розвитку мереж, оскільки апріорі регулятор не передбачає для цього коштів у тарифі. Має місце клаптиковий, стихійний розвиток мереж, від нагоди до нагоди у міру приходу зацікавлених інвесторів. Побудувавши за свій рахунок енергооб’єкт, інвестор, як правило, не хоче безоплатно передавати його розподільчій компанії. В результаті виникає безліч нових дрібних власників мереж, які діють безконтрольно й поза правовим полем та суттєво псують репутацію обленерго, на одвічній території якого вони діють. Один раз виникнувши, проблема власності на новоспоруджені інвестором або за його кошти мережі з часом тільки поглиблюється.

Для інвестора необхідність створення або фінансування енергетичної інфраструктури набагато подовжує строки будівництва і робить дорожчим об’єкт інвестування. І без того невисока привабливість України як країни для потенційного інвестування ще більше знижується. У ряді випадків в рамках існуючого порядку взагалі неможливо знайти розумне вирішення проблеми приєднання, через що інвестиції не вкладають, території, відведені під забудову, не освоюють.

Така ситуація навряд чи можлива в будь-якій іншій сфері матеріального виробництва. Уявімо собі, що при дефіциті пива пивзавод замість того, щоб узяти кредит і побудувати додаткові потужності, забезпечивши потім повернення кредиту за рахунок збільшення продажів, запропонував би споживачам, яким пива не вистачає, своїм коштом побудувати новий цех, безплатно передати його пивзаводу і вже після цього купувати пиво за нормальною ціною, як усі. Абсурд? Однак щось подібне було прописано в діючих раніше нормативних документах для електропостачання і де-факто існує й нині.

Потенційному споживачеві електроенергії необхідно прокласти електропроводку, встановити необхідні електроприлади та лічильники усередині споруджуваного промислового об’єкта (власного будинку) і за свій рахунок забезпечити дротовий або кабельний зв’язок усього цього із суспільними мережами. Це абсолютно нормально і жодних запитань не викликає. Але йому ж «ненав’язливо» наказують за свій рахунок побудувати нову або модернізувати діючу лінію електропередачі чи підстанцію, якщо існуючих потужностей недостатньо. Потім запропонують безплат­но передати їх у власність міс­це­вої розподільчої компанії і вже після цього на загальних підставах і за таким же тарифом (як усім) купувати електроенергію. Зрозуміло, що з пивом такий порядок не пройде. Не приживається цей порядок і в електроенергетиці, але в цій галузі - природна монополія і держрегулювання, тож альтернативи немає. Голосу­вати можна тільки ногами, а точніше, грошима. Інакше кажучи, в Україні просто не інвестувати. Хтось домагається саме цього?

Через усі ці перипетії у 2008 році на вимогу уряду Нацкомісія регулювання електроенергетики скасувала і Методику розрахунку плати за приєднання, що проіснувала рік, і Правила приєднання до мереж, затверджені 2005-го. Таким чином, вже три роки країна живе без будь-якого нормативного врегулювання цього питання. Зараз напрацьовуються нові нормативні документи, і є шанс побудувати все на новій для нас концептуальній основі, яка, втім, гарно зарекомендувала себе в інших країнах. Суть її в тому, що мережі мають будувати (розвивати) їхні власники, місцеві розподільчі компанії, і в основному за свої кошти, які регулятору потрібно передбачити в тарифі.